Постанова КАС ВС № 757/17848/15-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 12 листопада 2020 року м. Київ справа №757/17848/15-а адміністративне провадження №К/9901/45478/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Печерського районного суду м. Києва від 06 грудня 2016 року (суддя Остапчук Т.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року (колегія суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа - заступник директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Філончук Валерій Васильович про визнання протиправною та скасування постанови, ВСТАНОВИВ: У травні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Печерського районного суду м. Києва з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови про адміністративне правопорушення № А-1205/4 від 12.05.2015, винесеної заступником Директора Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області - начальником Інспекційного управління №1 Філончуком Валерієм Васильовичем, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 188-42 КУпАП. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що не міг вчиняти перешкоди перевірці, що проводилась відповідачем, так як взагалі про неї не знав. Відтак, позивач зазначив, що постанову відповідача вважає безпідставною, так як обставини, викладені в ній не відповідають дійсності. Постановою Печерського районного суду м. Києва від 06 грудня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову по справі про адміністративне правопорушення від 12 травня 2015 року № А-1205/4, винесену заступником директора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області - начальника Інспекційного управління № 1 Філончук Валерієм Васильовичем про накладення на ОСОБА_1 за частиною 2 статті 188-42 КпАП України адміністративного стягнення у вигляді штрафу 5 100 грн. Визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області від 28.04.2015 року № С-2804/4 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року постанову Печерського районного суду м. Києва від 06 грудня 2016 року скасовано в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування припису Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області від 28.04.2015 року № С-2804/4 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. В решті постанову Печерського районного суду м. Києва від 06 грудня 2016 року залишено без змін. Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову. У запереченні на касаційну скаргу відповідач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. Справу передано до Верховного Суду. Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків. Як установлено судами попередніх інстанцій, 28.04.2015 головним державним інспектором Інспекційного відділу № 1 Інспекційного управління № 3 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Трохименко А.О., на підставі направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт на об`єкті за адресою: вул. Виноградна (Сонячна) ОК СТ "Стадне" ( СК "Вікторія - Плюс") Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, було здійснено виїзд з метою проведення перевірки. За результатами перевірки складено акт від 28.04.2015, яким встановлено порушення позивачем вимог положення п.1 ч.4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.п. 1 п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, яке виразилось в тому, що ОСОБА_1 не допустив посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 " ( СК "Вікторія - Плюс") Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області для проведення позапланової перевірки. Також, відповідачем винесено припис про усунення вимог законодавства від 28.04.2015 № С-2804/4, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення в строк до 28.05.2015. На підставі акту від 28.04.2015, припису №С-2804/4, протоколу про адміністративне правопорушення від 28.04.2015 № 3-Л-А-2804/4, відповідачем винесено постанову №А-1205/4 по справі про адміністративне правопорушення від 12.05.2015, якою притягнуто ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 188-42 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5 100 грн. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем, під час винесення припису, не було дотримано вимог чинного, на момент виникнення правовідносин, законодавства, а тому припис, на думку суду першої інстанції, є протиправним і підлягає скасуванню. Крім того, суд прийшов до висновку, що в ході розгляду справи не було встановлено в діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого ч.2 ст. 188-42 КпАП України. Суд апеляційної інстанції, частково скасовуючи рішення суду першої інстанції зазначив, що районний суд, жодним чином не обґрунтовуючи свого рішення, вийшов за межі заявлених позовних вимог визнаючи протиправним та скасовуючи припис. В іншій частині колегія суддів погодилась з висновками суду першої інстанції. Позивач, вважаючи, що відповідач діяв протиправно, незаконно і безпідставно виніс оскаржувану постанову, звернувся до суду з указаним позовом. Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з преамбулою до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами. Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. Відповідно до пункту 14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553). Відповідно до пункту 18 Порядку № 553, Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку. Згідно з п. 21 Порядку № 553, якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням. Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. При цьому, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17. Так, 28.04.2015, уповноваженою особою, на підставі направлення на проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт на об`єкті за адресою: вул. Виноградна (Сонячна) ОК СТ "Стадне" ( СК "Вікторія - Плюс") Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, було здійснено виїзд з метою проведення перевірки, за результатами якої складено акт від 28.04.2015, яким встановлено порушення позивачем вимог положення п. 1 ч. 4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.п. 1 п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, та вказано, що ОСОБА_1 не допустив посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва. В подальшому, відповідачем винесено постанову №А-1205/4 по справі про адміністративне правопорушення від 12.05.2015, якою притягнуто ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 188-42 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5 100 грн. В свою чергу, ОСОБА_1 категорично заперечував факт своєї обізнаності щодо намірів відповідача провести перевірку, як і факт недопущення відповідача до проведення перевірки. Допитаний в якості свідка, в суді першої інстанції, головний державний інспектор Інспекційного відділу № 1 Інспекційного управління № 3 Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Трохименко А.О. суду показав, що про проведення позапланової перевірки позивача було повідомлено у встановленому законом порядку. Також зазначив, що про проведення позапланової перевірки позивача було повідомлено у встановленому законом порядку. Крім того, про намір прибути для проведення перевірки 28.04.2015 він особисто заздалегідь повідомив позивача за його номером мобільного телефону. Також учасниками провадження не заперечувалось факту того, що позивач або його представник були відсутні на об`єкті перевірки. Разом з цим, будь - яких належних доказів на підтвердження належного повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки до суду надано не було, відтак доводи ОСОБА_1 про те, що він не був обізнаний про проведення указаної перевірки жодним чином спростовано не було. Відповідно до ч. 2 ст. 188-42 КУпАП адміністративна відповідальність передбачена за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва. Згідно з положеннями ст.280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Так, в ході розгляду справи судами встановлено, що під час проведення перевірки позивач або ж його представник були відсутні на об`єкті перевірки, оскільки не знали про таку, а отже не могли вчиняти дій щодо не допуску посадових осіб відповідача на об`єкт будівництва. При цьому відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не з`ясував чи вчинено адміністративне правопорушення, не перевірено з яких підстав відповідач був відсутній під час перевірки на об`єкті будівництва та чи відмовляв останній у допуску посадової особи інспекції до перевірки. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в діях позивача відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 188-42 КпАП України. Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів. Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)). Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу. Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області залишити без задоволення. Постанову Печерського районного суду м. Києва від 06 грудня 2016 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий А.Ю. Бучик Судді Л.Л. Мороз А.І. Рибачук