Постанова КАС ВС № 826/27697/15

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 04 листопада 2020 року м. Київ справа № 826/27697/15 адміністративне провадження № К/9901/60442/18, №К/9901/62891/18, №К/9901/64203/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Уханенка С.А., суддів: Кашпур О.В., Мацедонської В.Е., за участю: секретаря судового засідання - Семопядного О.В., представника позивача - Новак Н.Ю., представника Кабінету Міністрів України - Харчука Р.І., представника Державного агентства України з управління зоною відчуження - Пасемко О.Л. розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з управління зоною відчуження, про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Державного агентства України з управління зоною відчуження, ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року (головуючий суддя Парінов А.Б., судді Беспалов О.О., Губська О.А.), У С Т А Н О В И В: I. Суть спору

1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди) та просив: - визнати протиправними дії комісії з проведення відкритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження (далі - Комісія) щодо недопущення його до відбору та визначення переможця відбору; - скасувати рішення Комісії від 16.11.2015 про визначення переможця відбору; - зобов`язати Комісію допустити його до відкритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження; - зобов`язати Комісію призначити відбір кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження у встановлений законом строк.

2. Позов обґрунтував тим, що проведення відритого відбору кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження відбулося з істотним порушенням статті 15 Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" і пункту 10 Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 №169, якими передбачено публікацію оголошення про проведення конкурсу не пізніше як за один місяць до його проведення. Натомість Мінприроди організувало проведення відритого відбору на 17-й день після опублікування оголошення про його проведення, що призвело до порушення охоронюваних законом прав та інтересів позивача, який бажав взяти участь у відборі. Крім того, документи для участі у відборі були подані ним у встановлений відповідачем двотижневий строк, тому останній, за доводами позивача, безпідставно не допустив його до участі у відборі. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року (головуючий суддя Васильченко І.П., судді Вєкуа Н.Г., Федорчук А.Б.) у задоволенні позову відмовлено.

4. Суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством України не встановлений порядок проведення відкритого відбору на заміщення посад першої категорії, до якої віднесено посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, тому проведення такого відбору на виконання протокольного доручення Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 №102 правомірно здійснено відповідачем у строки, встановлені цим дорученням, а також дорученням Прем?єр-міністра України від 10.11.2015. Окружний суд відхилив посилання позивача на своєчасне надіслання ним пакету документів для участі у відборі, зазначивши, що позивач повинен був врахувати можливість затримки їх доставлення засобами поштового зв`язку, а також те, що Комісія повинна була ознайомитися із вказаними документами та дослідити їх на відповідність заявленим конкурсним вимогам. З приводу оскарження рішення Комісії про визначення переможця конкурсу суд першої інстанції дійшов висновку, що цей акт індивідуальної дії породжує права та обов`язки лише для суб`єктів, яким він адресований, та не порушує прав позивача, який не приймав участь у конкурсі.

5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправними дії Комісії з недопущення ОСОБА_1 до відбору на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження; скасовано рішення Комісії, викладене у протоколі від 16.11.2015, в частині рекомендації в.о. Міністра екології та природних ресурсів України Курикіну С.І. подати Кабінету Міністрів України пропозиції щодо призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

6. Суд апеляційної інстанції мотивував прийняте рішення тим, що проведення відкритого конкурсного відбору на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, за відсутності спеціального правового регулювання, мало проходити за правилами, встановленими законодавчими актами, які регулюють подібні правовідносини та передбачають проведення конкурсу не раніше, ніж через місяць після публікації оголошення про його проведення. У зв?язку з цим апеляційний суд дійшов висновку, що проведення відбору у коротший строк призвело до того, що Комісією не були враховані документи, надіслані ОСОБА_1 у двотижневий строк після оголошення про проведення відбору, однак отримані Комісією після визначення його результатів. При цьому суд визнав, що відповідальність за несвоєчасне отримання надісланих позивачем документів покладається на відповідача, відносини якого з УДППЗ "Укрпошта" щодо термінів доставки відправлень врегульовані на договірних засадах. Відмову в задоволенні позовних вимог про зобов?язання Комісії призначити новий відбір та допустити позивача до участі у ньому суд апеляційної інстанції обґрунтував зміною процедури проведення конкурсного відбору згідно із Законом України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу". III. Провадження в суді касаційної інстанції

7. У касаційній скарзі Державне агентство України з управління зоною відчуження просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, яке за доводами скаржника, відповідає закону. Зазначає, що суд апеляційної інстанції всупереч частині шостій статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) застосував норми матеріального права, які не підлягали застосуванню до спірних правовідносин, що виникли у зв?язку із проведенням відкритого відбору на посаду першої категорії державної служби, а не конкурсу на посади державних службовців третьої-сьомої категорій. Уважає також необґрунтованим висновок апеляційного суду щодо відповідальності Мінприроди за невчасне отримання поштового відправлення, оскільки позивач подав документи для участі у відборі не у спосіб, визначений міністерством в оголошенні про відкритий відбір (шляхом надсилання засобами електронної пошти або шляхом особистого подання). Позаяк у цьому випадку належним способом захисту прав ОСОБА_1 як споживача послуг поштового зв?язку є подання цивільного позову до УДППЗ "Укрпошта". Крім того, наводить аргументи щодо неналежного відповідача у справі, яким, на думку скаржника, мала бути Комісія, а не Мінприроди, а також щодо відсутності порушеного права позивача.

8. Мінприроди у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними доводам Державного агентства України з управління зоною відчуження.

9. У касаційній скарзі ОСОБА_2 , вказуючи на те, що він не брав участі у справі, однак апеляційний суд вирішив питання про його права та інтереси (розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1359 його призначено на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження), просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Аргументи касаційної скарги ОСОБА_2 дублюють аргументи касаційної скарги Державного агентства України з управління зоною відчуження.

10. У відзивах на касаційні скарги представник позивача Новак Н.Ю. просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, вказуючи на його законність і обґрунтованість. Спростовуючи доводи касаційних скарг, зокрема, зазначає, що частина шоста статті 7 КАС України обмежує суд у застосуванні аналогії закону виключно при розширенні повноважень суб?єкта владних повноважень, тоді як у цій справі прогалини в законодавстві призвели до звуження прав позивача на участь у конкурсному відборі. Стверджує, що місячний строк для проведення відкритого відбору був порушений з вини Мінприроди, а не у зв?язку із виконанням ним доручень Кабінету Міністрів України чи Прем?єр-міністра України. Мінприроди, за доводами представника позивача, є належним відповідачем у справі, враховуючи, що Комісія є тимчасовим органом Мінприпроди, не наділена владними управлінськими функціями та не має статусу юридичної особи. Вважає також, що оскарженими діями Комісії порушені права позивача і скасування прийнятого нею рішення є належним способом захисту його порушених прав. З приводу доводів ОСОБА_2 щодо незалучення його до участі у справі зазначає, що останній як Голова Державного агентства України з управління зоною відчуження, яке брало участь у справі в якості третьої особи, знав про розгляд цієї справи, проте протягом трьох років з клопотанням про залучення його до участі у справі до судів попередніх інстанцій не звертався. 11. 03 листопада 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання від Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про заміну сторони її правонаступником, яке обґрунтоване тим, що відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 №829 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" і від 27.05.2020 №425 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" функції та повноваження Міністерства екології та природних ресурсів України покладені на Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

12. Розглянувши заявлене клопотання у судовому засіданні, колегія суддів на місці ухвалила замінити на підставі статті 52 КАС України відповідача Міністерство екології та природних ресурсів України його правонаступником - Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України.

13. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності ОСОБА_2 і повноважного представника Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Від ОСОБА_2 надійшло клопотання про розгляд справи без його участі.

14. Заслухавши пояснення учасників справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого. IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

15. Протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 Мінприроди доручено провести у місячний строк за участю Європейського банку реконструкції та розвитку відкритий відбір кандидата на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження і за результатами подати Кабінетові Міністрів України відповідні пропозиції.

16. Листом від 20.10.2015 №5/1-14/12897-15 Мінприроди звернулося до Кабінету Міністрів України з проханням перенести термін виконання вказаного доручення на 23 листопада 2015 року у зв?язку з необхідністю проведення відповідної роботи щодо організації відкритого відбору.

17. У відповідь Прем?єр-міністр України адресував в.о. Міністра екології та природних ресурсів України лист від 10.11.2015 №43146/1/1-15 з проханням прискорити проведення відкритого відбору та завершити його до 16 листопада 2015 року. 18. 30.10.2015 Мінприроди оприлюднило на своєму сайті оголошення про відкритий відбір кандидатів на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження та наказом від 30.10.2015 №423 затвердило склад Комісії.

19. У вказаному оголошенні були наведені кваліфікаційні вимоги до посади та перелік документів, які претенденти у двотижневий строк з дня оголошення мали надіслати на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1 або особисто подати за адресою: м. Київ, вул. Митрополита Василя Липківського, 35, каб.

425. Повідомлялося, що розгляд документів здійснюється відповідною комісією, утвореною міністерством, шляхом запрошення кандидатів на засідання комісії для проведення співбесіди; за результатами розгляду комісія подає рекомендації міністрові для ухвалення рішення та внесення в установленому порядку пропозицій Кабінетові Міністрів України. 20. 10.11.2015 ОСОБА_1 поштовим зв`язком направив на вказану в оголошенні адресу відповідача пакет документів для участі у відкритому відборі.

21. Згідно з протоколом засідання Комісії від 16.11.2015 №1, Комісією були розглянуті заяви і проведені співбесіди з ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , за наслідками обговорення яких ухвалено рішення рекомендувати в.о. Міністра екології та природних ресурсів України Курикіну С.І. подати Кабінету Міністрів України пропозицію щодо призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження.

22. Листом від 20.11.2015 №5/1-1414319-15 в.о. Міністра екології та природних ресурсів України повідомив ОСОБА_1 , що відкритий відбір кандидата на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження відбувся 16.11.2015 із визначенням переможця, тоді як його документи для участі у цьому відборі надійшли до Мінприроди із запізненням - 17.11.2015, при цьому на зазначену в оголошенні електронну адресу такі документи не надходили.

23. На скаргу ОСОБА_1 з приводу неправомірних дій Комісії щодо недопущення його до відбору та оголошення переможця Мінприроди у листі від 04.12.2015 № 5/1-14/14879-15 зазначило, що законодавством України не встановлений порядок проведення відкритого відбору на заміщення посад першої категорії, такий відбір був проведений на виконання протокольного доручення Кабінету Міністрів України від 23.09.2015 та листа Прем?єр-міністра України від 10.11.2015 №43146/1/1-15. V. Позиція Верховного Суду

24. Відповідно до статті 24 Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №3723-XII) прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов`язаних із службою, проводиться відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються.

25. У статті 25 Закону №3723-XII установлено сім категорій посад державних службовців, до першої з яких віднесено, зокрема, посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Уряду України.

26. Згідно з частиною першою статті 15 Закону №3723-XII прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.

27. Порядок проведення конкуру на заміщення вакантних посад державних службовців третьої - сьомої категорій регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 №169.

28. При цьому Законом №3723-XII не визначено порядку прийняття на державну службу на посади першої-другої категорій.

29. У силу частин першої і другої статті 19 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України. Пропозиції Прем`єр-міністрові України стосовно кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади.

30. Зазначені норми відтворені у Положенні про Державне агентство України з управління зоною відчуження, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 №564, згідно з яким Державне агентство України з управління зоною відчуження є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів (пункт 1); Державне агентство України з управління зоною відчуження очолює Голова, якого призначає на посаду та звільняє з посади Кабінет Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра екології та природних ресурсів (пункт 9).

31. Отже, правильним є висновок судів обох інстанцій про те, що законодавство, чинне на час виникнення спірних правовідносин, не передбачало проведення конкурсу для вступу на державну службу на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, а натомість надавало Міністру екології та природних ресурсів повноваження щодо самостійного визначення кандидатури на цю посаду, яка в подальшому підлягала погодженню Прем`єр-міністром України і призначенню Урядом.

32. Разом із тим, як убачається з матеріалів справи, Кабінет Міністрів України на своєму засіданні 23.09.2015 прийняв протокольне рішення про проведення Мінприроди відкритого відбору кандидата на вказану посаду з метою подання Кабінету Міністрів України відповідних пропозицій. Доручення Прем`єр-міністра України щодо проведення Мінприроди такого відбору до певної дати містилося також в листі від 10.11.2015 №43146/1/1-15.

33. Відповідно до параграфа 23 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, Кабінет Міністрів з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету Міністрів, може приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення).

34. За приписами пункту 2 частини першої статті 42 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" Прем`єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов`язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами.

35. Таким чином, Кабінет Міністрів України, не змінюючи в цілому порядок призначення на спірну посаду, вирішив провести відкритий відбір кандидата на окремій стадії визначеної законом процедури - внесення Міністром екології та природних ресурсів пропозиції Кабінету Міністрів України щодо кандидата для призначення, організацію проведення якого доручив профільному міністерству.

36. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Мінприроди під час організації і проведення на виконання протокольного рішення Уряду і доручення Прем`єр-міністра України відкритого відбору на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

38. При цьому окружний суд дійшов обґрунтованого висновку, що у відповідача не було обов?язку проводити конкурс на заміщення зазначеної посади першої категорії в порядку, передбаченому законодавством для заміщення вакантних посад державних службовців третьої - сьомої категорій, в тому числі з урахуванням визначеного цим порядком строку проведення конкурсу після публікації оголошення про його проведення.

39. Протилежний висновок суду апеляційної інстанції зроблений без урахування положень частини шостої статті 7 КАС України, відповідно до яких аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

40. За наведених обставин окружний суд мотивовано виходив з того, що право ОСОБА_1 на участь у відборі могло бути реалізоване ним у порядку і спосіб, визначені Мінприроди у розміщеному 30.10.2015 оголошенні: шляхом подання заяви з відповідним пакетом документів у двотижневий строк з дня оголошення засобами електронної пошти або при особистій явці до міністерства.

41. Як слушно зазначив суд першої інстанції, надсилання ОСОБА_1 документів для участі у відборі в інший спосіб (засобами поштового зв?язку) покладало ризики несвоєчасного їх отримання і залишення без розгляду Комісією на самого позивача. У зв?язку з цим суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про вину Мінприроди у несвоєчасному отриманні документів від позивача та не забезпеченні права останнього на участь у відборі.

42. Таким чином, колегія суддів уважає правильним висновок суду першої інстанції, який не спростований судом апеляційної інстанції, щодо правомірності дій відповідача у спірних правовідносинах та відсутності підстав для задоволення цього позову.

43. Колегія суддів відхиляє доводи касаційних скарг з приводу неналежного відповідача у справі, адже матеріали справи свідчать про те, що Комісія була утворена наказом Мінприроди для проведення конкретно визначеного відбору, після завершення якого вона де-юре і де-факто перестала існувати. Водночас саме Мінприроди як орган державної влади зі статусом юридичної особи публічного права несе відповідальність за організацію і проведення в межах наданих йому повноважень відкритого відбору на спірну посаду, в тому числі за діяльність утвореної ним Комісії.

44. З огляду на викладене та виходячи з приписів статті 352 КАС України, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване помилково.

45. Щодо касаційної скарги ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року Верховний Суд вказує таке.

46. Згідно з частиною першою статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

47. У касаційній скарзі ОСОБА_2 зазначив, що скасувавши рішення Комісії від 16.11.2015, в частині рекомендації в.о. Міністра екології та природних ресурсів України Курикіну С.І. подати Кабінету Міністрів України пропозиції щодо призначення ОСОБА_2 на посаду Голови Державного агентства України з управління зоною відчуження, суд апеляційної інстанції вирішив питання про його права та інтереси, не залучивши його як третю особу до участі у справі.

48. Проте, як убачається з оскаржуваного рішення Комісії, це рішення мало рекомендаційний характер та безпосередньо не породжувало для ОСОБА_2 будь-яких прав чи обов?язків, оскільки призначення на спірну посаду здійснювалося за розпорядженням Кабінету Міністрів України. Про цьому обов?язковість такого рішення не випливає із законодавчих актів, якими не регламентовано проведення відповідного конкурсного відбору.

49. За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_2 не вирішувалося, що згідно з вимогами пункту 3 частини першої статті 339 КАС України тягне за собою закриття касаційного провадження за касаційною скаргою цієї особи. Керуючись статтями 339, 344, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд П О С Т А Н О В И В:

1. Закрити касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року.

2. Касаційні скарги Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України і Державного агентства України з управління зоною відчуження задовольнити.

3. Скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року.

4. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. Суддя-доповідач С.А. Уханенко Судді: О.В. Кашпур В.Е. Мацедонська