Постанова КАС ВС № 1140/3180/18

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 жовтня 2020 року м. Київ справа №1140/3180/18 адміністративне провадження №К/9901/34802/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М., розглянув у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/3180/18 за позовом ОСОБА_1 до міського голови Райковича Андрія Павловича, виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького та міської ради міста Кропивницького про визнання протиправними та скасування рішення, розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою міської ради міста Кропивницького на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року, постановлене Сагуном А.В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Сафронової С.В., суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В., УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою до міського голови Райковича Андрія Павловича, виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького та міської ради міста Кропивницького, у якій просив: 1.1. визнати протиправним та скасувати рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 "; 1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. щодо розподілу функціональних повноважень № 132 від 22 жовтня 2018 року; 1.3. поновити з 06 листопада 2018 року ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького); 1.4. стягнути з виконавчого комітету Міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з розрахунку 2141,83 грн за кожен день вимушеного прогулу за період з 06 листопада 2018 року по день прийняття рішення суду по суті заявлених позовних вимог; 1.5. визнати протиправними дії міського голови міста Кропивницького Райковича Андрія Павловича щодо подання на розгляд міської ради міста Кропивницького всупереч Регламенту Кіровоградської міської ради - міської ради міста Кропивницького сьомого скликання, Конституції України, Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Кодексу законів про працю України та проекту рішення 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 "; 1.6. зобов`язати міського голову міста Кропивницького Райковича Андрія Павловича утриматись від порушень трудових прав заступника міського голови ОСОБА_1 щодо здійснення ним посадових обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради; 1.7. допустити до негайного виконання судове рішення в частині поновлення з 06 листопада 2018 року ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) та в частині стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 суми середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 44978 грн 51 коп.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перебуваючи у відпустці з 17 жовтня 2018 року, він захворів, про що повідомив колег та заступника міського голови Мосіна О.В. , на якого було покладено обов`язки міського голови міста Кропивницького в цей період. Після виходу на роботу 12 листопада 2018 року, відділ кадрової роботи повідомив про те, що рішенням міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року його звільнено із займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади. Того ж дня йому видано трудову книжку, до якої внесений запис № 46 від 06 листопада 2018 року про звільнення за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування. Позивач вважає своє звільнення незаконним, оскільки в цей період, як він зазначає, перебував на лікарняному. 2.1. Позивач указував, що за час перебування на посаді до нього не було зауважень щодо невиконання або неналежного виконання ним посадових обов`язків, до дисциплінарної відповідальності він не притягувався, пропозицій щодо надання усних чи письмових пояснень не отримував. Наголошував, що при прийнятті рішення про звільнення позивача відповідачами було порушено його право на участь у процесі прийняття рішення, надання пояснень, заперечень. Зауважує, що ретельна службова перевірка щодо порушення ним Присяги відповідачами не проводилась, а відтак у передбаченому чинним законодавством порядку порушення Присяги в його діях не встановлено. 2.2. Крім того, позивач підкреслив, що ні міський голова, ні апарат міської ради не повідомляли його про наміри розгляду питання про звільнення позивача на засіданні ради 06 листопада 2018 року. На сайті Кіровоградської міської ради міста Кропивницького також проект цього рішення не був оприлюднений, в порядок денний засідання міської ради 06 листопада 2018 року це питання в установленому порядку не включено. 2.3. На думку позивача, при безпосередньому проведенні сесії міської ради міста Кропивницького 06 листопада 2018 року, міський голова Райкович А.П. допустив протиправні дії в частині порушення Регламенту Кіровоградської міської ради сьомого скликання, а саме: терміново без консультації з погоджувальною радою, без оприлюднення проекту рішення, без обговорення з депутатами, без погодження з постійними комісіями та юридичною службою, без повідомлення ОСОБА_1 і без участі останнього, усно подав до Порядку денного питання щодо його звільнення, чим порушив п.2 ст.42, п.8 ст. 26, п.4 ст.1, п.5 ст.15, п.п.1, 3 ст.20, п.1 ст.23, п.1 ст.46 Регламенту та трудові права позивача. Одночасно позивач указав, що розпорядженням міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. № 132 від 22 жовтня 2018 року його неправомірно усунуто від виконання посадових обов`язків. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково: 3.1. визнано протиправним та скасовано рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 "; 3.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) з 07 листопада 2018 року; 3.3. стягнуто з Виконавчого комітету Міської ради міста Кропивницького, за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 листопада 2018 року по 15 липня 2019 у розмірі 379 060,90 грн; 3.4. в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Цим же рішенням Кіровоградський окружний адміністративний суд звернув до негайного виконання: поновлення ОСОБА_1 з 07 листопада 2018 року на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) та стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 суми середньомісячної заробітної плати за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 46 825,17 грн.

5. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції прийшов до висновку, що міською радою міста Кропивницького при прийнятті рішення від 06.11.2018 №1930 «Про звільнення ОСОБА_1 » не дотримано вимоги частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: - при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивача за порушення присяги не досліджувались матеріали та акт службового розслідування та не зазначені у рішення як підстава для звільнення порушення встановленні службовим розслідуванням; - дослідженими матеріалами службового розслідування не підтверджено висновків комісії службового розслідування, викладених в акті розслідування, щодо порушення позивачем законодавства України та неналежного виконання посадових обов`язків, які б свідчили про порушення позивачем Присяги; - відповідачами порушені права позивача особисто надавати пояснення по суті звинувачень, заявляти клопотання чи зауваження, позбавлено права оскаржити прийняте за результатами розслідування рішення в адміністративному чи судовому порядку, бути присутнім при прийнятті рішення щодо його звільнення.

6. В іншій частині позовних вимог відмовлено через необґрунтованість та недоведеність порушених прав позивача.

7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року апеляційну скаргу міської ради міста Кропивницького залишено без задоволення. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року залишено без змін, змінивши лише в частині мотивування судом підстав для скасування рішення міської ради міста Кропивницького. 7.1. Суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції в частині підстав визнання оскаржуваного рішення міської ради міста Кропивницького протиправним. 7.2. Колегія суддів суду апеляційної інстанції наголосила, що міська рада виходячи зі своїх повноважень має право оцінити діяльність позивача на посаді заступника міського голови, та за результатом такої оцінки має право прийняти відповідне рішення, у тому числі і про звільнення з посади. Суд в свою чергу позбавлений права втручання в діяльність органів місцевого самоврядування, зокрема, що стосується внутрішньо організаційних питань які відносяться до виключної компетенції міської ради, і до таких питань на погляд судової колегії відноситься оцінка колегіальним органом допущених посадовою особою виконавчого органу міськради порушень його посадових обов`язків, суттєвості наслідків таких порушень для територіальної громади та вирішення доцільності звільнення посадової особи з посади заступника міського голови або залишення на цій посаді вказаної особи. 7.3. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав покладення судом першої інстанції в основу рішення по цій справі обставин, з якими суд першої інстанції пов`язував протиправність оскаржуваного рішення, та вважала за необхідне виключити з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції посилання на протиправність рішення міськради рішення саме з тих підстав, що «при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивача за порушення присяги не досліджувались матеріали та акт службового розслідування та не зазначені у рішення як підстава для звільнення порушення встановленні службовим розслідуванням; дослідженими матеріалами службового розслідування не підтверджено висновків комісії службового розслідування, викладених в акті розслідування, щодо порушення позивачем законодавства України та неналежного виконання посадових обов`язків, які б свідчили про порушення позивачем Присяги; порушення права позивача особисто надавати пояснення по суті звинувачень, заявляти клопотання чи зауваження, та оскаржити прийняте за результатами службового розслідування рішення в адміністративному чи судовому порядку». 7.4. Разом з тим, виходячи з того, що звільнення позивача у цій справі з займаної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького) відбулося за порушення Присяги, судова колегія вважала, що міська ради використовуючи свої дискреційні повноваження не повинна була обмежуватися посиланням на норму закону, а зобов`язана була в оскаржуваному рішенні обґрунтувати підстави для звільнення позивача у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується та відображало те, чим міськрада керувалася оцінюючи порушення позивачем посадових обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. 7.5. Приймаючи до уваги, що зміст оскаржуваного позивачем по цій справі рішення міської ради не відповідає наведеним у статті 2 КАС України критеріям його правомірності, оскільки прийнято з порушенням принципу «обґрунтованості» внаслідок прийняття невмотивованого рішення, та принципу участі особи у процесі прийняття рішення, то колегія суддів дійшла висновку, що це є достатньою підставою для скасування цього рішення з відповідними наслідками для звільненої особи. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції 8. 13 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга міської ради міста Кропивницького, у якій скаржник просить: 8.1. скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року повністю; 8.2. скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року в частині визнання протиправним та скасування рішення міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (міської ради міста Кропивницького), стягнення з виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького, за рахунок коштів місцевого бюджету - міського бюджету м. Кропивницький на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 07 листопада 2018 року по 15 липня 2019 року в розмірі 379 060,90 грн; 8.3. ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

9. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено, що Третій апеляційний адміністративний суд прийнявши постанову, якою апеляційну скаргу залишив без задоволення, а судове рішення суду першої інстанції без змін (пункт 1 частини першої статті 315 КАС України) та змінивши судове рішення в мотивувальній частині (пункт 2 частини першої статті 315 та частини четвертої статті 317 КАС України) використав своїх два окремих повноваження, які не можуть бути застосовані одночасно, оскільки вказане суперечить вимогам статей 315-317 КАС України, чим порушив норми процесуального права. 9.1. Скаржник указує, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови допущено порушення норм процесуального права, а тому з огляду на доводи, за якими суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції і погодився з обґрунтуванням апеляційної скарги, та його висновки за результатами розгляду апеляційної скарги, вважає що рішення судів попередніх інстанцій в оскаржуваних частинах підлягають скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову повністю. 10. 13 грудня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Калашнікова О.В., Соколов В.М.

11. Ухвалою Верховного Суду від 19 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 жовтня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. Позиція інших учасників справи

13. Від позивача та інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. Установлені судами фактичні обставини справи

14. ОСОБА_1 працював на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Кіровоградської міської ради з 24 грудня 2015 року, на яку його було призначено рішенням Кіровоградської міської ради № 33 від 24 грудня 2015 року, а 24 грудня 2015 року останнім прийнята Присяга посадової особи місцевого самоврядування.

15. Займаючи посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 здійснював свої повноваження, покладені на нього відповідно до розділу 5 Розподілу функціональних повноважень міського голови, секретаря міської ради, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету міської ради затвердженого розпорядженням міського голови № 144 від 17 грудня 2015 року, зі змінами внесеними згідно розпоряджень міського голови № 148 від 25 грудня 2015 року, №18 від 12 лютого 2018 року, які у зв`язку з перебуванням ОСОБА_1 у відпустці з 17 жовтня 2018 року тривалістю 20 календарних днів по 05 листопада 2018 року, розпорядженням міського голови міста Кропивницького № 375-к від 16 жовтня 2018 року на період відпустки ОСОБА_1 були покладені на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Мосіна О.В., з подальшим внесенням змін до розподілу функціональних повноважень розпорядженням міського голови міста Кропивницького Райковичем А.П. № 132 від 22 жовтня 2018 року.

16. На підставі заяви позивача, розпорядженням міського голови міста Кропивницького № 375-к від 16 жовтня 2018 року ОСОБА_1 надано частину щорічної основної відпустки за період роботи з 24 грудня 2017 року до 24 грудня 2018 року тривалістю 20 календарних днів з 17 жовтня 2018 року по 05 листопада 2018 року з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати.

17. Цим розпорядженням також вирішено покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Мосіна О.В. виконання обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради на період відпустки ОСОБА_1 .

18. Розпорядження міського голови міста Кропивницького Райковича А.П. від 22 жовтня 2018 року № 132, на підставі статей 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" внесено зміни до розподілу повноважень міського голови, секретаря міської ради, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами виконавчого комітету міської ради, затвердженого розпорядженням міського голови від 17 грудня 2015 року № 144 (зі змінами), а саме: об`єднано розділи 4 та 5 з подальшою зміною нумерації та викладено назву розділу 4 в наступній редакції: "Заступник міського голови питань діяльності виконавчих органів ради Мосін О.В. ". Розділ 6 вважати розділом 5.

19. Рішенням тринадцятої сесії сьомого скликання міської ради міста Кропивницького № 1930 від 06 листопада 2018 року, керуючись статтями 25, 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтями 3, 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", враховуючи інформацію начальника відділу з питань запобігання і виявлення корупції та взаємодії з правоохоронними та контролюючими органами міської ради Шишка О.М. , Міська рада міста Кропивницького вирішила звільнити ОСОБА_1 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування (абзац другий частини першої статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування").

20. Згідно листа непрацездатності серії АДХ № 376023 ОСОБА_1 знаходився на лікарняному у комунальному некомерційному підприємстві "Центр первинної медико-санітарної допомоги №2" Дарницького району (КНП "ЦПМСД №2" Дарницького району) в період з 26 жовтня 2018 року по 09 листопада 2018 року включно.

21. Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідачів позивач звернувся до суду з даним позовом. Нормативне регулювання

22. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

23. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

24. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. За приписами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

26. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Конституції України).

27. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).

29. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

30. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

31. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР). Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2493-ІІІ).

32. Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

33. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

34. Згідно частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

35. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону № 280/97-ВР).

36. Пунктом 3 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад щодо вирішення виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради таких питань, як утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

37. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами встановлена приписами статті 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, зазначена стаття передбачає:

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

2. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

38. За приписами статті 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування, зокрема, є 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою та 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

39. Відповідно до статті 1 Закону № 2493-ІІІ служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

40. Згідно абзацу 4 частини першої статті 10 Закону № 2493-ІІІ прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради шляхом затвердження відповідною радою.

41. У відповідності до статті 11 Закону № 2493-III громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають Присягу: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов`язки».

42. Частиною третьою статті 7 Закону № 2493-ІІІ встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

43. Разом з тим, статтею 20 Закону № 2493-ІІІ встановлені підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування, які можуть бути як загальними, що передбачені Кодексом законів про працю України, так і спеціальними, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, зокрема у разі порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону (абзац другий частини першої статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування").

44. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

45. Згідно з пунктами 2, 8 частини 4 статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

46. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

47. Порядок підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії у спірному періоду визначалися Регламентом Кіровоградської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 29 березня 2016 року №183 (далі - Регламент). Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи 48. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).

49. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

50. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

51. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

52. Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

53. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (в редакції до 15 грудня 2017 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

54. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

55. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням в межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

56. Відповідно до частини третьої статті 51 Закону № 2493-ІІІ питання прийняття на службу заступника міського голови вирішується під час формування персонального складу виконавчого комітету ради або внесення до нього змін. Персональний склад виконавчого комітету міської ради затверджується радою за пропозицією міського голови (частина друга статті 51 Закону № 2493-ІІІ).

57. Заступник міського голови за посадою є членом виконавчого комітету ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень (частина перша статті 51 Закону № 2493-ІІІ), а тому за змістом статті 3 Закону № 2493-ІІІ посада заступника є виборною посадою, яку особа обіймає протягом строку повноважень виконавчого комітету ради, до складу якого його включено.

58. Відповідно до Методичних рекомендацій щодо особливостей звільнення посадових осіб із місцевого самоврядування, що є Додатком №2 до листа Головдержслужби від 6 лютого 2002 року №46/621 заступник сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючий справами (секретар) виконавчого комітету можуть також бути звільнені з посади з підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, Законом України "Про боротьбу з корупцією", а також на підставі і в порядку, визначеному статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

59. Підставою звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради ОСОБА_1 , є порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування. Тобто, вказана підстава для припинення служби в органах місцевого самоврядування є спеціальною, передбаченою абзацом другим частини першої статті 20 Закону № 2493-ІІІ.

60. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оспорюваних рішень про звільнення заступника міського голови, Верховний Суд зауважує, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

61. Законодавством не передбачено окремих особливостей звільнення (крім строкового характеру роботи) заступника міського голови. Тому припинення таких відносин може бути здійснено лише суб`єктом затвердження на посаду (міською радою) з дотриманням порядку, визначеного для затвердження на вказану посаду (пропозиція міського голови, внесення змін до складу виконавчого комітету тощо).

62. Верховний Суд у постанові від 06 лютого 2020 року у справі №420/718/19 сформулював правову позицію, що оскільки посада заступника міського голови є виборною, на яку особа затверджується міською радою, то при визначенні підстав і критеріїв, як затвердження на посаду, так і звільнення з неї (дострокового припинення повноважень) відповідна рада має певну дискрецію (розсуд) у вирішенні цих питань.

63. Тож, оскільки ці повноваження є дискреційними, то адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати повторну перевірку роботи заступника міської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих їм повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України та порушення Присяги, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів міської ради, які проголосували за необхідність звільнення заступника міської ради за наслідком розгляду на відповідній сесії ради пропозиції міського голови.

64. Обґрунтованими є висновки суду апеляційної інстанції, що міська рада виходячи зі своїх повноважень має право оцінити діяльність позивача на посаді заступника міського голови, та за результатом такої оцінки може прийняти відповідне рішення, у тому числі і про звільнення з посади. Це питання стосується внутрішньо організаційних питань які відносяться до виключної компетенції міської ради, до яких належить оцінка колегіальним органом допущених посадовою особою виконавчого органу міськради порушень його посадових обов`язків, суттєвості наслідків таких порушень для територіальної громади та вирішення доцільності звільнення посадової особи з посади заступника міського голови або залишення на цій посаді вказаної особи.

65. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень заступника голови міської ради, судам необхідно перевіряти на предмет дотримання критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України), а також на відповідність критеріям частини другої статті 2 КАС України, які встановлюють межу дискреційних повноважень під час прийняття суб`єктами владних повноважень рішень чи вчинення дій або бездіяльності.

66. Отже спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

67. Така правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19 і Суд не бачить правових підстав відступати від цієї позиції.

68. Суд апеляційної інстанції, пройшовши до висновку про відсутність правових підстав покладення судом першої інстанції в основу рішення по цій справі обставин, які б свідчили про не дотримання процедури звільнення позивача вважав за необхідне виключити з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції посилання на протиправність оскаржуваного рішення міськради саме з тих підстав, що «при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення позивача за порушення присяги не досліджувались матеріали та акт службового розслідування та не зазначені у рішення як підстава для звільнення порушення встановленні службовим розслідуванням; дослідженими матеріалами службового розслідування не підтверджено висновків комісії службового розслідування, викладених в акті розслідування, щодо порушення позивачем законодавства України та неналежного виконання посадових обов`язків, які б свідчили про порушення позивачем Присяги; порушення права позивача особисто надавати пояснення по суті звинувачень, заявляти клопотання чи зауваження, та оскаржити прийняте за результатами службового розслідування рішення в адміністративному чи судовому порядку».

69. В той же час, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям частини другої статті 2 КАС України, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, що міська рада використовуючи свої дискреційні повноваження не повинна була обмежуватися посиланням на норму закону, а зобов`язана була в оскаржуваному обґрунтувати підстави для звільнення позивача у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується та відображало те, чим міськрада керувалася оцінюючи порушення позивачем посадових обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

70. У підсумку суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції в частині не відповідності змісту оскаржуваного позивачем по цій справі рішення міської ради критеріям правомірності, наведеним у статті 2 КАСУ, зокрема «обґрунтованості» внаслідок прийняття невмотивованого рішення та «участі особи у процесі прийняття рішення», що є самостійною та достатньою підставою для скасування цього рішення з відповідними наслідками для звільненої особи.

71. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, у касаційній скарзі не наведено.

72. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

73. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

74. Водночас заслуговують на увагу доводи касаційної скарги про порушення судом норм процесуального права в частині викладу результату розгляду апеляційної скарги міської ради, за наслідками якого суд апеляційної інстанції змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, одночасно погодившись із правильним вирішенням справи по суті, натомість зазначивши у резолютивній частині рішення про залишення апеляційної скарги без задоволення, хоча насправді мало місце її часткове задоволення.

75. Це процесуальне порушення має бути виправлене шляхом зміни резолютивної частини рішення суду апеляційної інстанції на підставі частини четвертої статті 351 КАС України шляхом викладу першого речення резолютивної частини постанови суду апеляційної інстанції у такій редакції: «Апеляційну скаргу міської ради міста Кропивницького - задовольнити частково». Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

76. За правилами пункту 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права.

77. Відповідно до частини четвертої статті 351 КАС України змін судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

78. За таких обставин, оскільки судом першої інстанції, із висновками якого правильно вирішено справу по суті позовних вимог, проте із помилковим застосуванням судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що резолютивна частина постанови суду апеляційної інстанції, відповідно до вимог статті 351 КАС України підлягає зміні. Висновки щодо розподілу судових витрат

79. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу міської ради міста Кропивницького задовольнити частково.

2. Змінити резолютивну частину постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року, шляхом викладу першого речення резолютивної частини постанови суду апеляційної інстанції у такій редакції: «Апеляційну скаргу міської ради міста Кропивницького - задовольнити частково».

3. В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2019 року у справі № 1140/3180/18 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. СуддіЛ.О. Єресько О.В. Калашнікова В.М. Соколов