Постанова КАС ВС № 208/2710/17(2-а/208/195/17)

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 жовтня 2020 року м. Київ справа № 208/2710/17(2-а/208/195/17) адміністративне провадження № К/9901/55193/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Жука А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кам`янської міської ради, Кам`янського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича, Постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики про визнання протиправним та скасування рішення міської ради, протоколу засідання комісії та визнання протиправними дій міського голови провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Кам`янської міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 (головуючий суддя - Ясенова Т.І., судді - Суховаров А.В., Головко О.В.) ВСТАНОВИВ: І. Історія справи

1. У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Заводського районного суду м. Дніпродзержинська Дніпропетровської області з адміністративним позовом до Кам`янської міської ради, Кам`янського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича, Постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики, в якому, з урахуванням уточнень, просив суд: - витребувати у відповідача копію протоколу №17 від 21.04.2017 16 сесії Кам`янської міської ради; - визнати протиправним та скасувати рішення 16-ї сесії VІІ скликання Кам`янської міської ради від 21.04.2017 №714-16/VІІ «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VІІ «Про постійні комісії ОСОБА_3 міської ради VІІ скликання»; - визнати протиправним протокол засідання постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики №14 від 13.04.2017 в частині затвердження пропозиції щодо проекту рішення «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VІІ «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VІІ скликання»; - визнати протиправними дії міського голови Білоусова Андрія Леонідовича щодо порушення вимог Регламенту Кам`янської міської ради VІІ скликання в частині порядку голосування пропозицій міською радою; - зобов`язати зупинити рішення Кам`янської міської ради №714-16/ VІІ від 21.04.2017 «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/ VІІ «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VІІ скликання» (зі змінами).

2. В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав, що рішенням №714-16/VІІ від 21.04.2017 «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VІІ «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VІІ скликання» (зі змінами) без голосування пропозиції позивача та без врахування його бажання його включено до складу постійної комісії міської ради з питань транспорту, зв`язку та інфраструктури. Вказував, що протокол засідання постійної комісії №14 від 13.04.2017 в частині затвердження пропозицій щодо проекту рішення «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 року № 04-01/VII «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VІІ скликання» порушує його право бути обраним до органів відповідної міської ради, передбачене ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Крім того, позивач стверджував, що міський голова порушив вимоги Регламенту Кам`янської міської ради VII скликання, а саме ст. 5, ст. 23 Регламенту, а також ст. 19 Регламенту, яка зобов`язує оприлюднювати протоколи сесії міської ради та протоколи постійних комісій на офіційному веб-сайті міської ради в мережі Інтернет не пізніше п`яти робочих днів після їх підписання. Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Заводського районного суду міста Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 13.12.2017 у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскільки позивачем не було подано письмову заяву про включення його у склад постійної комісії з питань соціально-економічного розвитку міста, бюджету, фінансів та інвестицій, та враховуючи те, що депутат повинен входити до складу однієї з постійних комісій міської ради, у разі необхідності можуть бути створені нові постійні комісії, скасовані або реорганізовані раніше створені, змінено їх кількісний склад, переобрано персональний склад, а тому будь-яких порушень прав позивача відповідачами допущено не було.

5. Суд першої інстанції, дослідивши листи начальника відділу секретаріату міської ради Цибенко В.В. та секретаря міської ради Залевського О.Ю. , також вказав, що проект рішення Кам`янської міської ради та відповідні протоколи засідань були оприлюднені у строки, визначені Регламентом Кам`янської міської ради, а тому положення Регламенту порушені не були. Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 постанову Заводського районного суду міста Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 13.12.2017 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Кам`янської міської ради, Кам`янського міського голови Білоусова Андрія Леонідовича, Постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики про визнання протиправним та скасування рішення міської ради, протоколу засідання комісії та визнання протиправними дій міського голови задоволено частково. Визнано протиправними дії міського голови Білоусова Андрія Леонідовича щодо порушення вимог Регламенту Камянської міської ради VII скликання в частині порядку голосування пропозицій міською радою. Визнано протиправним та скасовано рішення 16-ї сесії VII скликання Кам`янської міської ради від 21.04.2017 №714-16/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VII «Про постійні комісії Камянської міської ради VII скликання» (зі змінами)». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний адміністративний суд виходив з того, що обов`язковою умовою формування постійних комісій є врахування бажання депутатів міської ради та наявність їх заяви. Переведення позивача до іншої постійної комісії всупереч волевиявленню депутата міської ради порушує затверджені міською ради VII скликання Регламент та Основні принципи організації діяльності постійних комісій Кам`янської міської ради VII скликання, порядок їх утворення, права та обов`язки постійних комісій. При цьому апеляційний суд звернув увагу, що відповідно до аудіозапису пленарного засідання 16-ї сесії Кам`янської міської ради від 21.04.2017 позивач висловив пропозицію бути включеним до іншої постійної комісії, про що бажав подати відповідну заяву та пропонував внести зміни у вказаний проект рішення. Однак вказана пропозиція не була розглянута з посиланням на неподання позивачем своєчасно, у строки, встановлені Регламентом, відповідної письмової заяви.

8. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що факт оприлюднення в період п`яти робочих днів проекту рішення після підписання головою постійної комісії, а також факт оприлюднення в період двадцяти робочих днів протоколу №16 Кам`янської міської ради від 21.04.2017 не підтверджено жодними доказами, однак спростовується відомостями скріншоту з сайту міськради від 10.05.2017 року.

9. Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції вказав, що позовні вимоги про визнання протиправним протоколу засідання постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики №14 від 13.04.2017 в частині затвердження пропозицій щодо проекту рішення «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VII «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VII скликання» задоволенню не підлягають, оскільки вказаний протокол не є рішенням та не породжує будь-яких правових наслідків, а є лише актом який фіксує відповідну процедуру. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

10. У липні 2018 року Кам`янська міська рада звернулася з касаційною скаргою на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати зазначене судове рішення та ухвалити нову постанову, якою залишити в силі постанову Заводського районного суду міста Дніпродзержинська Дніпропетровської області від 13.12.2017.

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач заздалегідь був ознайомлений з пропозиціями, що готувалися постійними комісіями до проектів рішень міської ради та мали бути розглянуті на пленарному засіданні 21.04.2017. Так, 18.04.2017 була проведена нарада міського голови з головами постійних комісій та керівниками депутатських фракцій, на яку був запрошений і ОСОБА_1 , однак позивач не з`явився на нараду, та про причини своєї неявки не повідомив. Відповідач вважає, що при належному виконанні позивачем своїх обов`язків депутата міської ради, зокрема бути присутнім на нараді 18.04.2017, він був би ознайомлений з усіма пропозиціями, які готувалися постійними комісіями, та подати письмову заяву про бажання працювати у самостійно обраній ним постійній комісії. Вказує, що Регламентом Кам`янської міської ради не передбачено подання пропозицій депутатом до проекту рішення міської ради в усній формі, як і не передбачено поставлення усних доповідей депутатів на голосування.

12. Також, відповідач-1 стверджує, що неоприлюднення інформації відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є підставою для притягнення винної особи до відповідальності, однак це не є підставою для скасування рішення міської ради. Крім того, Кам`янська міська рада зазначає, що спірне рішення, яке визнано протиправним судом апеляційної інстанції в цілому, стосується не лише позивача, а й інших депутатів, які погоджуються з законністю рішення та не оскаржили його.

13. Кам`янським міським головою подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-2 підтримує доводи, викладені в ній, та просить касаційну скаргу задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції скасувати, та залишити в силі рішення суду першої інстанції. У своєму відзиві відповідач-2 також вказує, що ОСОБА_1 , не виконавши обов`язок депутата бути присутнім на засіданні міської ради, проігнорував нараду міського голови з головами постійних комісій та керівниками депутатських фракцій, яка відбулась 18.04.2017, і на якій розглядалися пропозиції до проектів рішень міської ради, в тому числі рішення 16-ї сесії VII скликання Кам`янської міської ради від 21.04.2017 №714-16/VII.

14. ОСОБА_1 також подав відзив на касаційну скаргу, в якому вважає доводи відповідача-1 такими, що не підтверджені належними доказами, та не ґрунтуються на нормах чинного законодавства. Так, позивач вважає, що чинним законодавством не передбачено обов`язку депутата міської ради відвідувати нараду міського голови. Крім того, позивач посилається на ч. 9 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та стверджує, що міська рада зобов`язана була розглянути його усну пропозицію щодо включення його до складу постійної комісії з питань соціально-економічного розвитку міста, бюджету, фінансів та інвестицій, та Регламент Кам`янської міської ради, відповідно до якого пропозиції депутатів розглядаються тільки якщо вони висловлені у письмовій формі, не має звужувати норму закону та заборонити розгляд радою усних пропозицій депутата. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.07.2018 для розгляду справи №208/2710/17(2-а/208/195/17) визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Стрелець Т. Г., судді - Білоус О.В., Желтобрюх І.Л .

16. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кам`янської міської ради, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

17. Ухвалою Верховного Суду від 09.10.2018 зупинено дію постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2018 до закінчення розгляду справи Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №653/0/78-19 від 07.06.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г.

19. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 для розгляду справи №208/2710/17(2-а/208/195/17) визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

20. Ухвалою Верховного Суду від 28.10.2020 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

21. ОСОБА_1 обраний депутатом Кам`янської міської ради VІІ скликання. 22. 21 квітня 2017 року Кам`янською міською радою прийнято рішення №714-16/VІІ «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VІІ «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VІІ скликання» (зі змінами), відповідно до п.1.4 якого було розформовано постійну комісію міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємницька та контролю за тендерними процедурами, до складу якої входив позивач як депутат Кам`янської міської ради.

23. Відповідно до 1.10 вказаного рішення Кам`янської міської ради ОСОБА_1 було виключено зі складу постійної комісії з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємницька та контролю за тендерними процедурами та включено до складу постійної комісії міської ради з питань транспорту, зв`язку та інфраструктури.

24. Згідно з протоколом №13 від 05.04.2017 постійна комісія з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики заслухала заяву депутата Кам`янської міської ради VII скликання Гусєва А.С. , щодо включення його до складу постійної комісії з питань екології, промислової політики, економіки, праці, енергозбереження та впровадження аутсортингу, та ухвалила викласти пункт 3 додатку 2 до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VII (зі змінами) в наступній редакції: «Постійна комісія міської ради з питань екології, промислової політики, економіки, праці, енергозбереження та впровадження аутсортингу: Донець О.Є. - голова постійної комісії; Метель О.О. , Пустовойт А.М. , Гусєв А.С. , Самойленко Г.М. » та рекомендовано міському голові підготувати та внести на чергову сесію ради відповідний проект.

25. Відповідно до протоколу постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики №14 від 13.04.2017, додаткове питання №6, слухали заяву депутата Кам`янської міської ради VII скликання Приступи М.Ю. від 04.04.2017 №039 щодо переведення з постійної комісії міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємництва та контролю за тендерними процедурами у зв`язку з тим, що він не вбачає конструктивну роботу в даній комісії та вважає доцільною роботу в постійній комісії міської ради з питань житлово-комунального господарства. У вказаній заяві, крім іншого, внесено пропозиції: 2. розформувати постійну комісію міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємництва та контролю за тендерними процедурами та передати повноваження іншим постійним комісіям; 3. виключити зі складу постійної комісії міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємництва та контролю за тендерними процедурами депутата Кам`янської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та включити до складу постійної комісії міської ради з питань транспорту, зв`язку та інфраструктури. Пропозицію підтримано одноголосно.

26. Згідно з витягом з протоколу №17 від 21.04.2017, на 16 сесії Кам`янської міської ради VII розглянуто пропозицію від постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики, в тому числі: - розформувати постійну комісію міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємництва та контролю за тендерними процедурами та передати повноваження іншим постійним комісіям; - виключити зі складу постійної комісії міської ради з питань регуляторної та антикорупційної політики, споживчого ринку, розвитку підприємництва та контролю за тендерними процедурами депутата Кам`янської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та включити його до складу постійної комісії міської ради з питань транспорту, зв`язку та інфраструктури. Проект рішення підтримано більшістю голосів, рішення прийнято більшістю голосів.

27. Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до змісту рішення 16 сесії VII скликання Кам`янської міської ради №714-16/VII від 21.04.2017 воно стосується не тільки позивача, а й інших осіб, тобто вирішено питання переводу до інших комісій інших депутатів. ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

28. Конституція України 28.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» 29.1. Відповідно до ч. 1 ст. 26 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій. 29.2. Згідно з частиною 1 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. 29.3. У відповідності до частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. 29.4. За приписами частин 4, 9, 10 статті 49 Закону депутат зобов`язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді. Депутат має право знайомитися з будь-якими офіційними документами, які зберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, та робити виписки, копіювання цих документів.

30. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» 30.1. Статтею 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», передбачено, що депутат місцевої ради зобов`язаний: додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень. IV.

Позиція Верховного Суду

31. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

33. Вирішуючи спір по суті, суд апеляційної інстанції вказав на порушення процедури та порядку оприлюднення протоколів засідання постійної комісії з питань законності, правової політики, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики та проекту рішення, порушення вимог Регламенту міської ради в частині порядку розгляду та голосування пропозицій, на підставі чого задовольнив позовні вимоги в частині визнання протиправними дій міського голови щодо порушення вимог Регламенту Кам`янської міської ради VII скликання в частині порядку голосування пропозицій міською радою та визнання протиправним та скасування рішення 16-ї сесії VII скликання Кам`янської міської ради від 21.04.2017 №714-16/VII «Про внесення змін до рішення міської ради від 01.12.2015 №04-01/VII «Про постійні комісії Кам`янської міської ради VII скликання» (зі змінами)».

34. Водночас, судом першої інстанції встановлено, що спірним рішенням Кам`янської міської ради вирішено питання переводу до інших постійних комісій не тільки позивача, а й інших депутатів міської ради. Так, з матеріалів справи вбачається, що спірним рішенням затверджені персональні склади семи постійних комісій міської ради. Тобто, скасовуючи рішення Кам`янської міської ради від 21.04.2017 №714-16/VII в цілому, суд апеляційної інстанції фактично прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, що в силу ст. 353 КАС України є порушенням норм процесуального права.

35. Згідно з п. 4 ч. 3 ст. 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

36. Згідно з ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

37. Враховуючи те, що порушення процесуального права було допущено на стадії апеляційного перегляду справи, справа підлягає направленню на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

38. Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

39. При новому розгляді справи апеляційному суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, зокрема, з`ясувати, чи наявний у позивача обов`язок подати письмову заяву про включення його до складу постійної комісії міської ради, чи були наявні об`єктивні причини, що перешкодили позивачу подати відповідну заяву, та яким чином неподання такої заяви впливає на порядок призначення його членом постійної комісії. Крім того, при новому розгляді справи слід врахувати викладене в мотивувальній частині цієї постанови щодо кола суб`єктів на яких поширюється дія оскаржуваного рішення Кам`янської міської ради від 21.04.2017. З урахуванням з`ясованих обставин дійти висновку, чи було спірне рішення прийнято у відповідності до вимог законодавства, та чи порушено спірним рішенням право позивача бути обраним до органів міської ради, передбачене ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Кам`янської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року скасувати, а справу направити на новий апеляційний розгляд до суду апеляційної інстанції Третього апеляційного адміністративного суду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко