Постанова 4855 № 640/20472/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/20472/19 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 21 жовтня 2020 року м. Київ Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Безименної Н.В. суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю. за участю секретаря судового засідання Головченко В.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про скасування наказу,- В С Т А Н О В И Л А: Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати протиправним та скасувати Наказ відповідача від 24.07.2019 року №2117/к «Про накладення дисциплінарного стягнення», яким начальнику Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, полковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 оголошено догану. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2020 року адміністративний позов задоволено. Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що під час проведення службового розслідування позивачем були надані власні письмові пояснення, в яких зазначено про його погодження з результатами службового розслідування та бере до уваги зауваження, внаслідок чого, з урахуванням дискреції, до нього було застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани, яке не є найсуворішим, однак відповідає характеру проступку, що привів до надзвичайної події. Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що надзвичайна подія в державній установі «Південна виправна колонія (№51)» відбулась з незалежних від позивача підстав, відповідні наслідки такої події були ліквідовані і не були причиною діяльності Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції. Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Наказом Міністерства юстиції України від 27.07.2018 № 2836/к полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 призначено з 15 серпня 2018 року на посаду начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції у порядку просування по службі відповідно до частини п`ятої статті 23 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» та пункту першого частини першої, частин сьомої - дев`ятої статті 65 Закону України «Про Національну поліцію» (а.с.14а). 24.07.2019 Наказом Міністерства юстиції України № 2117-к «Про накладення дисциплінарного стягнення» відповідно до абзацу 2 преамбули, статей 12-14 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» та підпункту 13 пункту 122 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 02 липня 2014 року № 228, у зв`язку з неналежним виконанням службових обов`язків, начальнику Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, полковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 оголошено догану (а.с.15). Підставою для накладення вказаного стягнення визначено висновок службового розслідування від 27 червня 2019 року щодо невиконання або неналежного виконання начальником Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, полковником внутрішньої служби ОСОБА_1 , першим заступником начальника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, полковником внутрішньої служби ОСОБА_2 та начальником державної установи «Південна виправна колонія (№51)» - начальником арештного дому, підполковником внутрішньої служби ОСОБА_3 під час службової діяльності вимог чинного законодавства, що призвело до надзвичайної події в державній установи «Південна виправна колонія (№51)», письмове пояснення ОСОБА_1 від 12.07.2019. Вважаючи вказаний наказ протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що відповідачем прийнято оскаржуваний наказ з неповним з`ясуванням всіх обставин без належного обґрунтування виду накладеного дисциплінарного стягнення, у зв`язку з чим наявні підстави для його скасування. За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та обґрунтувань апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків. Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228 затверджено Положення про Міністерство юстиції України, відповідно до п.1 якого Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику у сфері виконання кримінальних покарань та пробації. Відповідно до преамбули Дисциплінарного статуту органів внутрішній справ України, затвердженого Законом України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» Цей Статут визначає сутність службової дисципліни, обов`язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України (далі - особи рядового і начальницького складу) стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень. Дія цього Статуту поширюється на осіб начальницького складу Національного антикорупційного бюро України, осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України та податкової міліції, які повинні неухильно додержуватися його вимог. Статтею 1 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України визначено, що службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України. Відповідно до ст.2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни. Такими підставами є виключно фактичні дані, що свідчать про реальну наявність у діях особи рядового або начальницького складу органів внутрішніх справ ознак дисциплінарного проступку, зокрема протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією (бездіяльністю) порушника дисципліни. За вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом (ст.5 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України). За змістом ст.7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку. Згідно ст.12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни може накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ. Статтею 14 Дисциплінарного статуту встановлено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Порядок проведення службового розслідування встановлюється міністром внутрішніх справ України. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ. Оголошувати дисциплінарне стягнення особі начальницького складу в присутності його підлеглих заборонено. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. У разі порушення службової дисципліни кількома особами дисциплінарне стягнення накладається на кожного окремо. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу. Наказом Міністерства юстиції України від 12.03.2015 №365/5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.03.2015, затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Державній кримінально-виконавчій службі України, відповідно до п.1 р. VIII якого за результатами службового розслідування складається висновок службового розслідування, який складається із вступної, описової та резолютивної частин. У вступній частині висновку зазначаються посада, звання, прізвище, ініціали виконавця (голови, членів комісії), який (які) проводив (ли) службове розслідування, підстави для проведення службового розслідування. В описовій частині висновку зазначаються: вимоги законодавства або посадові обов`язки, які було порушено; наявність вини особи рядового чи начальницького складу, стосовно якої призначено службове розслідування, обставини, що пом`якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, а також ставлення до скоєного. З висновку службового розслідування щодо невиконання або неналежного виконання вимог чинного законодавства, що призвело до надзвичайної події в Державній установі «Південна виправна колонія (№51)» (а.с.71-84) вбачається, що 27.05.2019 в Державній установі «Південна виправна колонія (№51)» було організовано проведення загального обшуку із залученням додаткових сил, під час якого група засуджених негативної спрямованості здійснила підбурювання інших засуджених установи на протидію обшуку. Засуджені почали масово самовільно залишати локальні дільниці, кидали в персонал каміння, саморобний спортінвентар, диски від штанг, уламки деревини, будувати барикади, вступати в фізичні сутички, знищили шляхом підпалу пожежний автомобіль. В результаті протиправних дій з боку засуджених 16 співробітників отримали тілесні ушкодження, матеріальній базі установи нанесено значних пошкоджень, внаслідок чого колонія визнана непридатною для подальшого функціонування. Зазначена надзвичайна подія стала можливою внаслідок суттєвих недоліків та прорахунків у оперативно-службовій діяльності установи, які мали системний характер та навіть після письмових вказівок Адміністрації ДКВС України не усувались. Впродовж 2018-2019 років керівництвом Адміністрації ДКВС України до Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції надсилались вказівки та ставились вимоги щодо активізації роботи у напрямку документування протиправної поведінки осіб негативної спрямованості, встановлення контролю за їх поведінкою, забезпечення дотримання засудженими вимог режиму тримання та належного правопорядку, попередження вчинення засудженими негативної спрямованості неправомірних дій, які можуть привести до негативних наслідків. Контроль за усуненням недоліків та прорахунків, порушенням законодавчих та відомчих нормативно-правових актів, що регламентують діяльність Державної установи «Південна виправна колонія (№51)» Південним міжрегіональним управлінням з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції не здійснювався. Організація нагляду за засудженими в установі здійснювалась із суттєвими недоліками та була неефективною, зокрема, не здійснювалась візуальна перевірка наявності засуджених на спальних місцях, послаблено контроль режимних вимог, приміщення відділень не забезпечені прямим телефонним зв`язком з черговою частиною, не всі робочі місця забезпечені тривожною сигналізацією, з боку соціально-психологічної служби спостерігався недостатній вплив на процеси, які відбувались в середовищі засуджених та проведення. Контроль та практична допомога підпорядкованому персоналу установи з боку керівництва міжрегіонального управління були недостатніми. Під час службового розслідування позивачем було надано пояснення (а.с.85), що 23.05.2019 були розглянуті матеріали щодо переміщення 6 засуджених ДУ «Південна виправна колонія (№51)» негативної спрямованості до інших установ аналогічного рівня. Також, згідно календарного плану заходів, 27.05.2019 заплановано проведення загального обшуку, для чого було залучено додаткові сили та засоби, однак оперативна обстановка ускладнилась, оскільки близько 200 засуджених почали протиправні дії що дезорганізують роботу установи. Відповідно до пп.2, 3, 10, 13, 34 п.4 Положення про Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України №395/5 від 16.02.2018, територіальний орган організовує тримання осіб, узятих під варту, забезпечує виконання вироків суду і застосування передбачених законом заходів впливу з метою виправлення і профілактики асоціальної поведінки засуджених осіб; забезпечує додержання вимог законодавства в органах і установах, запобігає вчиненню злочинів і дисциплінарних проступків самими засудженими та особами, взятими під варту, і щодо них, їх припинення та виявлення і розкриття злочинів, учинених в органах і установах, здійснення оперативно-розшукової діяльності; забезпечує охорону підпорядкованих установ виконання покарань і слідчих ізоляторів та інших об`єктів органів і установ, що належать до сфери його управління, правопорядок та безпеку в них; здійснює контроль та координацію управлінської діяльності начальників підвідомчих органів і установ; вживає заходів з охорони та запобігання і припинення дій, що дезорганізують роботу виправних установ. Відповідно до п.10 Положення начальник здійснює керівництво територіальним органом та несе персональну відповідальність за виконання покладених на територіальний орган завдань і здійснення ним своїх функцій. Разом з тим, наявність виявлених недоліків та прорахунків у організації оперативно-службової діяльності установи свідчить про неналежне забезпечення відомчого контролю з боку начальника міжрегіонального управління полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 . Вказаним висновком вирішено клопотати перед Державним секретарем Міністерства юстиції України за невиконання завдань, покладених на міжрегіональне управління у частині: забезпечення додержання вимог законодавства в органах і установах, запобігання вчинення злочинів і дисциплінарних проступків самими засудженими та особами, взятими під варту, і щодо них, їх припинення та виявлення і розкриття злочинів, учинених в органах і установах, здійснення оперативно-розшукової діяльності; забезпечення охорони підпорядкованих установ виконання покарань і слідчих ізоляторів та інших об`єктів органів і установ, що належать до сфери його управління, правопорядку та безпеку в них; здійснення контролю та координації управлінської діяльності начальників підвідомчих органів і установ; вжиття заходів з охорони та запобігання і припинення дій, що дезорганізують роботу виправних установ, начальнику Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції полковнику внутрішньої служби ОСОБА_1 оголосити догану. Матеріали справи містять розпорядчі листи Адміністрації ДКВС України від 28.03.2018 №2157, від 01.06.2018 №2/2-5109/Ми, від 07.08.2018 №2/2-8617/Ми, від 19.10.2018 №2/1-12273/Ми, якими від керівництва Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції вимагалось, зокрема, вжити невідкладних заходів щодо недопущення ускладнення оперативної обстановки в ДУ «Південна виправна колонія (№51)», вчинення засудженими неправомірних дій, що можуть призвести до негативних наслідків, посилити контроль за поведінкою осіб негативної спрямованості, забезпечити належну ізоляцію окремих засуджених, привести у відповідність умови тримання засуджених, провести перевірку інформації щодо виготовлення засудженими колюче-ріжучих предметів, вжити заходів щодо попередження самовільного залишення засудженими місць відбування покарання, націлити підпорядковані оперативні підрозділи на необхідність активізації роботи у напрямку документування протиправної поведінки осіб негативної спрямованості, забезпечити контроль за порядком застосування до засуджених заохочувальних норм. Зобов`язано інформувати про виконання даних вказівок Управління оперативно-розшукової роботи Адміністрації ДКВС України. Разом з тим, матеріали справи не містять будь-яких доказів виконання керівництвом Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, в тому числі і позивачем, розпоряджень Адміністрації ДКВС України та повідомлення останньої про вжиті з боку міжрегіонального управління заходів. Посилання позивача на проведення селекторних нарад не підтверджені жодними належними та допустимими доказами. В судовому засіданні 21.10.2020 представник позивача Форостенко О.О. ознайомившись з матеріалами справи підтвердив їх відсутність. Твердження представника позивача, що ОСОБА_1 не був обізнаний про листи Адміністрації ДКВС України спростовуються висновком службового розслідування, з яким позивач був ознайомлений та в своїх письмових поясненнях він не зазначав, що про вказані листи йому невідомо. У своїх письмових поясненнях від 12.07.2019 (а.с.86), позивач зазначав, що недоліки, які вказані у висновку службового розслідування взяті до уваги та персонал Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації і підпорядкованих установ націлено на забезпечення додержання вимог законодавства, виявлення і розкриття злочинів, здійснення оперативно-розшукової діяльності, забезпечення охорони об`єктів, правопорядку і безпеки в них, здійснення відповідного контролю та вжиття заходів щодо припинення дій щодо припинення дій, що дезорганізують роботу установ. На переконання суду, наведені пояснення підтверджують визнання позивачем наявності недоліків в роботі Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації і підпорядкованих установ. Відповідно до п.10 Положення про Південне міжрегіональне управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України начальник здійснює керівництво територіальним органом та несе персональну відповідальність за виконання покладених на територіальний орган завдань і здійснення ним своїх функцій. Крім того, наведений пункт Положення передбачає право начальника територіального органу у межах своїх повноважень вживати заходи щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності персоналу підпорядкованих органів та установ. Отже, позивач, як начальник Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції, мав необхідні вказівки від Адміністрації ДКВС України та передбачені законодавством повноваження для виконання розпоряджень адміністрації з метою недопущення надзвичайної події, що сталась 27.05.2019 в ДУ «Південна виправна колонія (№51)», однак з матеріалів справи не вбачається, що відповідні повноваження були використані позивачем належним чином, шляхом здійснення відповідного контролю за діяльність керівництва та співробітників ДУ «Південна виправна колонія (№51)», оперативно-службова діяльність якої містила суттєві недоліки та прорахунки, що мали системний характер та призвели до ускладнення оперативної установки та надзвичайної події. При цьому, висновок комісії від 27.06.2019 містить оцінку не лише діям позивача, а і начальника ДУ «Південна виправна колонія (№51)» ОСОБА_3, якого рекомендовано звільнити з займаної посади та першого заступника Південного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції ОСОБА_2 , якого рекомендовано попередити про неповну посадову відповідність. Тобто, службовим розслідуванням встановлено всі обставини, що призвели до надзвичайної події, та кваліфіковано провину осіб, дії (бездіяльність) яких сприяла такій події, із застосуванням до кожної особи відповідного дисциплінарного стягнення пропорційно допущеним порушенням з урахуванням їх тяжкості. Таким чином, з огляду на викладені обставини, дослідивши наявні в матеріалах докази та надавши оцінку аргументам сторін, колегія суддів доходить висновку, що оскаржуваний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у формі догани, прийнятий відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, з урахуванням всіх обставин, що мали значення для його прийняття, з огляду на доведеність матеріалами справи неналежного виконання розпоряджень Адміністрації ДКВС України і здійснення позивачем контролю за підвідомчою установою виконання кримінальних покарань, що призвело до надзвичайної події, а тому відсутні підстави для визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 24.07.2019 року №2117/к. В той же час, колегія суддів відхиляє посилання апелянта на порушення судом першої інстанції порядку розгляду даної справи, оскільки положення ч.4 ст.12 КАС України не відносять дану справу до тих, які мають розглядатись виключно за правилами загального позовного провадження. При цьому, з урахуванням вимог п.10 ч.6 ст.12 КАС України, дана справа може бути віднесена до справ незначної складності, розгляд яких здійснюється судом першої інстанції за правилами спрощеного провадження. Колегія суддів апеляційного суду доходить висновку, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права, допущено порушення процесуального права, не в повній мірі з`ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого наявні підстави для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позову. Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2020 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Повний текст постанови складено 26 жовтня 2020 року. Головуючий суддя Н.В.Безименна Судді Л.В.Бєлова А.Ю.Кучма