Постанова КАС ВС № 826/8427/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 06 жовтня 2020 року м. Київ справа № 826/8427/17 адміністративне провадження № К/9901/30637/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Бучик А.Ю., суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., секретар судового засідання - Глущенко Д.В., представник позивача - Білецький Є.В., Клечановський І.С. представника відповідача - Маланчук В.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (колегія суддів: Федотов І.В., Ганечко О.М., Губська Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва, Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними дій та скасування рішень, УСТАНОВИВ: В липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання противоправними та скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016, припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 15.11.2016, наказу № 30 від 29.11.2016 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності». Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2017 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016. Визнано протиправним та скасовано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 15.11.2016. Визнано протиправним та скасовано наказ № 30 від 29.11.2016 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності». В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2017 року скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідачем порушено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема перевірка проведена за відсутності позивача, не надано копію акту, тощо. Вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо того, що відсутність містобудівних умов є підставою для скасування декларації про початок будівництва та готовність об`єкта до експлуатації. Також зазначає, що подана позивачем декларація про готовність об`єкта до експлуатації без будь-яких зауважень щодо її невідповідності законодавчим нормам зареєстрована Департаментом 18.11.2016 за № КВ 142163230220, тобто об`єкт прийнятий в експлуатацію, у зв`язку з чим за позивачем зареєстровано право власності на відповідні реконструйовані нежилі приміщення загальної площею 1044,4 кв.м. Вказує, що декларація зареєстрована відповідачем вже після проведення перевірки та прийняття спірних приписів та зауважує, що реєстрація права власності унеможливлює прийняття вказаного об`єкта за самочинне будівництво. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження. Справу передано до Верховного Суду. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити судове рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Судами встановлено, що ОСОБА_1 є власником нежитлових приміщень з № 1 по № 8 (групи приміщень № 1034) загальною площею 703,90 кв.м. (далі також - нежилі приміщення), які розташовані в АДРЕСА_1 . З метою реконструкції нежитлових приміщень, позивач за декларативним принципом подав Департаменту декларацію про початок виконання будівельних робіт, зазначивши зокрема: категорію складності об`єкта - ІІ; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - не вимагається згідно пункту 25 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 109 від 07.07.2011, яка була без зауважень зареєстрована Департаментом 04.11.2016 за № КВ 082163092265. В подальшому на підставі направлення від 03.11.2016 Департаментом проведена позапланова перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва - Реконструкція нежилих приміщень будівлі (в літері А) з № 1 по № 8 (групи приміщень № 1043) за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якої складений акт від 15.11.2016, в результаті якої встановлено, що виконання будівельних робіт із реконструкції нежилих приміщень будівлі з №1 по №8 (групи приміщень № 1043) пов`язані за зміною їх геометричних зовнішніх розмірів, а саме: влаштування надбудови над двоповерховою частиною будівлі. Отже замовником будівництва ОСОБА_1 наведено недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт 04.11.2016 № КВ 082163092265 у частині необхідності отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, чим порушено частину восьму статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Окрім акту перевірки, враховуючи виявлені порушення, відповідачем також були складені приписи від 15.11.2016: - про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким від позивача вимагалося усунути правопорушення у сфері містобудівної діяльності за адресою будівництва до 15.02.2017; - про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема, будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким від позивача вимагалося зупинити виконання будівельних робіт з 15.11.2016 на об`єкті будівництва до усунення правопорушень. Про виконання припису вимагалося повідомити Департамент до 04.12.2016. В той же день, 15.11.2016 ОСОБА_1 подав декларацію про готовність до експлуатації об`єкта за вказаною адресою. 18.11.2016 Департаментом зареєстрована декларація позивача про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності за №КВ 142163230220 Реконструкція нежилих приміщень будівлі (в літері А) з № 1 по № 8 (групи приміщень № 1043) за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею будівлі 1044,4 кв.м. В той же час, наказом Департаменту від 29.11.2016 № 30 «Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності» на підставі акта перевірки від 15.11.2016, скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежилих приміщень будівлі (в літері А) з № 1 по № 8 (групи приміщень № 1043) за адресою: АДРЕСА_1 » від 04.11.2016 № КВ 082163092265 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності «Реконструкція нежилих приміщень будівлі (в літері А) з № 1 по № 8 (групи приміщень №1043) за адресою: АДРЕСА_1 » №КВ 142163230220 від 18.11.2016. Вважаючи зазначені рішення відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено порядок проведення перевірки, зокрема проведено за відсутності забудовника, не пред`явлено службових посвідчень, не вручено копію акту перевірки, тощо. Під час перевірки об`єкта ознаки самочинно збудованого не виявлялись та не встановлювались, відсутня необхідність отримання позивачем містобудівних умов та обмежень, а тому оскаржувані приписи та накази про скасування декларацій підлягають скасуванню. Крім того, подана позивачем декларація про готовність об`єкта до експлуатації без будь-яких зауважень щодо її невідповідності законодавчим нормам зареєстрована Департаментом, у зв`язку з чим за позивачем зареєстровано право власності на відповідні реконструйовані нежилі приміщення загальної площею 1044,4 кв.м. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що підставою для прийняття відповідачем оскаржуваних рішень стало встановлення зазначення позивачем недостовірних відомостей в декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації в частині відсутності обов`язку отримання містобудівних умов та обмежень. Оскільки перевіркою, встановлено, що позивачем влаштовано надбудову над двоповерховою частиною будівлі, що призвело до зміни геометричних зовнішніх розмірів реконструйованого об`єкту. Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне. Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності. Згідно з приписами ч. 8 ст.36 Закону замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації. Відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про готовність об`єкта до експлуатації. Частиною 10 статті 39 вказаного Закону передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката. Частина друга статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування. Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю. Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом. Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру. Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі №814/1914/16, 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі №826/17907/17. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновками відповідача, що внаслідок значного збільшення загальної площі приміщення, що реконструюється, збільшення кількості поверхів, що є неможливим без зміни зовнішньої конфігурації будівлі, замовник будівництва повинен був отримати містобудівні умови та обмеження, оскільки фактично проведені будівельні роботи не підпадають під ознаки реконструкції, визначені пунктом 25 Переліку №

109. Відтак, відповідачем правомірно скасовано декларації про початок та про готовність об`єкта до експлуатації. Відтак, суд апеляційної інстанції вказав, що проведена реконструкція об`єкта здійснена без отримання містобудівних умов, що є ознакою самочинного будівництва. У відповідності до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Водночас на підставі декларації про готовність до експлуатації об`єкта від 18.11.2016 № КВ 142163230220 01.12.2016 за позивачем зареєстровано право власності на реконструйовані нежилі приміщення, що розташовані за адресою ; АДРЕСА_1 , що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 74589648. При цьому колегія суддів зазначає, що після реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна, у разі наявності підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України, Управління ДАБК уповноважене звернутися з відповідним позовом про знесення самочинно самочинного будівництва у порядку, встановленому законом. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 826/12543/16. Стосовно скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, то в такому випадку остання є актом одноразового застосування, що реалізований та потягнув за собою настання певних правових наслідків: вчинення ОСОБА_1 дій щодо реєстрації декларації про готовність об"єкта до експлуатації та подальшої реєстрації права власності на об"єкт. З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію. Після реєстрації ОСОБА_1 01.12.2016 права власності на новостворений об`єкт, також вичерпала свою дію декларація про готовність об`єкта до експлуатації. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а. Приймаючи оскаржувані рішення, відповідач демонструє «формальне» виконання своїх функцій, оскільки після проведення перевірки та в період дії приписів зареєстрував без заперечень декларацію про готовність об`єкта до експлуатації. Відтак, рішення про скасування декларацій не спрямовані на досягнення поставленої мети, а саме: забезпечення дотримання суб`єктом містобудівної діяльності норм містобудівної документації, оскільки за наявності чинного свідоцтва про право власності на новозбудований (реконструйований) об`єкт будівництва, скасування зазначених декларацій не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування". В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70). Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74). Отже, зареєструвавши декларацію про готовність об"єкта до експлуатації та право власності на побудований об`єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб"єкта владних повноважень. Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи. За таких обставин слід вважати дії відповідача за межами належного урядування в розумінні правомірних очікувань та правової визначеності щодо користування об`єктом будівництва з боку позивача. Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанову суду першої інстанції слід залишити в силі. Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Керуючись приписами ст.ст. 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. Постанову Київського апеляційного адміністративного суд від 21 листопада 2017 року скасувати. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 вересня 2017 року залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач А. Ю. Бучик Судді: Л. Л. Мороз А. І. Рибачук Повне судове рішення складено 12.10.2020