Постанова 4855 № 320/3171/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 320/3171/20 Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 жовтня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого-судді Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича В.Ю., при секретарі судового засідання Гужві К.М., за участю учасників судового процесу: від позивача (апелянта): Пальчевський С.А., від відповідача: Никоненко Т.М., Ясінський А.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 р. у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" про застосування заходів реагування у вигляді зупинення роботи, - В С Т А Н О В И В: До Київського окружного адміністративного суду звернулось Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області з позовом до приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" в якому просило суд: - застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) будівель та споруд приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" (код ЄДРПОУ 05457000), за адресою: Київська обл., Києво-Святошинський район, с. Новосілки, вул. Васильківська, буд. 2-А, шляхом зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об`єкта до повного усунення порушень, зазначених в акті від 01.11.2019 №

918. Позов мотивовано недотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки під час експлуатації належних відповідачу будівель, що створює реальну загрозу життю і здоров`ю людей, які працюють, перебувають на вказаних об`єктах, та є підставою для зупинення експлуатації зазначених об`єктів до повного усунення виявлених порушень. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року в задоволенні позову відмовлено повністю. Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернулось до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на обставини аналогічні викладеним у позові та стверджуючи про не повне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, а також порушення останнім норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначене рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити вимоги адміністративного позову у повному обсязі. Разом з цим, в апеляційній скарзі позивач додатково зазначає, що під час затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) відповідача було віднесено до середнього ступеня ризику на підставі даних, які були наявні у ГУ ДСНС у Київській області з урахуванням критеріїв, за якими оцінюється ступень ризику від провадження господарської діяльності. Водночас, під час здійснення планового заходу у період з 28.10.2019 по 01.11.2019 інспектором ГУ ДСНС у Київській області було отримано повну інформацію по критеріям, за якими оцінюється ступень ризику від провадження господарської діяльності на об`єкті та відповідно до проведеного перерахунку віднесено до фактичного (високого) ступеня ризику. При цьому, апелянт наголошує, що зміна контролюючим органом у ході проведення перевірки ступеня ризику суб`єкта господарювання не спростовує факту порушення останнім вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також те, що ці порушення створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі. З огляду на зазначене та враховуючи, що саме відповідач є відповідальним за дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також те, що останнім не було усунуто встановлених перевіркою порушень, позивач вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Відповідач надав до суду відзив на апеляційну скаргу відповідно до змісту якого зазначає, що з доводами апеляційної скарги категорично не погоджується, вважає їх необґрунтованими та безпідставними. Натомість, стверджує, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам у відповідності до норм матеріального та процесуального права. Разом з цим, відповідач просить не приймати надані позивачем до апеляційної скарги докази, оскільки ці докази не досліджувались судом першої інстанції під час вирішення даного спору. При цьому, відповідач також акцентує увагу суду, що під час розгляду справи у суді першої інстанції позивач не вказував про зміну ступеня ризику ПрАТ «Київпропангаз». За наведених у відзиві обставин, відповідач просить суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року - без змін. У судовому засіданні представники сторін підтримали доводи та вимоги викладені в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу відповідно. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного. Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) ДСНС України на 2019 рік, затвердженого наказом ДСНС України від 30.11.2018 № 682, повідомлення про проведення заходу державного нагляду (контролю) від 06 вересня 2019 року № 66/1/11419, наказу ГУ ДСНС України у Київській області від 12 вересня 2019 року № 962 "Про проведення перевірок" та посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 13 вересня 2019 року № 8662 Києво-Святошинським районним відділом ГУ ДСНС України у Київській області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - ПрАТ по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз", вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. 01 листопада 2019 року за результатами планової перевірки був складений акт № 918 щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у якому зафіксовано 27 порушень відповідачем вимог відповідного законодавства. Через існування небезпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повної зупинки експлуатації будівель і споруд відповідача до повного усунення виявлених під час перевірки порушень. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що наслідком перевірки суб`єкта господарювання не у відповідності до визначеного переліку питань у випадку нижчого ступеня ризику такого суб`єкта господарювання, є необ`єктивність такої перевірки, оскільки органом державного нагляду вирішуватимуться питання відповідності суб`єкта господарювання критеріям, які не підлягають застосуванню до цього суб`єкта господарювання. З огляду на встановлення у ході розгляду справи факту проведення Києво-Святошинським районним відділом ГУ ДСНС України у Київській області перевірки відповідача не у відповідності до встановленого у законодавчому порядку ступеня ризику останнього, Київський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що складений за результатом цієї перевірки Акт не може слугувати достатнім та достовірним доказом наявності вказаних у ньому порушень, які є підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства. Відтак, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та відсутність підстав для задоволення позову. Переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі по тексту - Закон №877-V). Згідно ч. 1 ст. 5 Закону № 877-V, планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року. Органи державного нагляду (контролю) щороку визначають перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, та не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, забезпечують внесення відомостей про таких суб`єктів господарювання до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для автоматичного виявлення нею суб`єктів господарювання, які підлягають комплексним плановим заходам державного нагляду (контролю) (абзац восьмий). Частиною 2 вказаної норми передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України. Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених). Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю). Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку. Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством. Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена: до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки; до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки; до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років. Отже, визначення ступеня ризику підприємства від провадження господарської діяльності впливає на періодичність проведення планових заходів державного нагляду та на перелік питань для здійснення планових заходів відносно такого суб`єкта господарювання. Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика розроблення критеріїв) та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика розроблення уніфікованих форм актів). Так, відповідно до приписів п. 10 та п. 11 Методики розроблення критеріїв віднесення суб`єкта господарювання до одного з трьох ступенів ризику (високий, середній, незначний) здійснюється з урахуванням суми балів, нарахованих за всіма критеріями у відповідній сфері відповідно до шкали балів. З метою забезпечення прозорості інформація про віднесення суб`єктів господарювання до ступенів ризику узагальнюється шляхом складення та ведення переліку суб`єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності, з розташуванням їх у порядку зменшення сум балів, нарахованих кожному суб`єкту. Щороку не пізніше 15 жовтня поточного року, що передує плановому, перелік оновлюється шляхом: здійснення перерахунку сум балів, нарахованих суб`єктам господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері, за результатами державного нагляду (контролю) за попередній рік; включення до нього суб`єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у наступному плановому періоді; розташування всіх включених до нього суб`єктів господарювання у порядку зменшення сум балів, нарахованих кожному суб`єкту. Відповідно до вимог п. 14 зазначеної Методики відомості про перелік суб`єктів господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності із зазначенням ступеня ризику від провадження ними господарської діяльності, та форми, зазначені у пунктах 7 і 9 цієї Методики, оприлюднюються на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю). Отже, з аналізу наведених норм вбачається, що здійснення перерахунку сум балів, нарахованих суб`єктам господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері, за результатами державного нагляду (контролю) за попередній рік та відповідно ступінь ризику від провадження господарської діяльності може здійснюватись органом державного нагляду не частіше одного разу на рік та в обов`язковому порядку доводиться до відома суб`єктів господарювання. Разом з цим, колегія суддів зазначає, Наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної регуляторної служби України 07.08.2017 № 1170/81 було затверджено Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), унесення змін до них та звіту щодо їх виконання, затверджених, якими зокрема, передбачено, що зміни до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) вносяться виключно у разі виявлення технічної помилки (описки, друкарської, граматичної, арифметичної помилки) та/або факту зміни суб`єктом господарювання найменування, підтвердженого інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, шляхом прийняття відповідного рішення органом державного нагляду (контролю) у строк, що не перевищує 20 робочих днів до дати початку здійснення планового заходу державного нагляду (контролю). У свою чергу, відповідно до Методики розроблення уніфікованих форм актів залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю). Отже, з аналізу наведеної норми слідує, що в залежності від ступеня ризику суб`єкта господарювання (високий, середній, незначний) застосовується різний перелік питань щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства. З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наслідком перевірки суб`єкта господарювання не у відповідності до визначеного переліку питань у випадку нижчого ступеня ризику такого суб`єкта господарювання, є необ`єктивність такої перевірки, оскільки органом державного нагляду вирішуватимуться питання відповідності суб`єкта господарювання критеріям, які не підлягають застосуванню до цього суб`єкта господарювання. Як було встановлено судом та підтверджено учасниками справи, згідно інформації щодо проведення планових перевірок Державною службою України з надзвичайних ситуацій за 2019 рік, розміщеної на інспекційному порталі (https://inspections.gov.ua), ступінь ризику приватного акціонерного товариства по газопостачанню зрідженим газом "Київпропангаз" (ідентифікаційний код 05457000) визначено як середній. Водночас, як правильно було встановлено судом та визнається апелянтом, в Акті від 01.11.2019 № 918 ступінь ризику ПАТ "Київпропангаз" визначено як високий і перелік питань, який підлягав перевірці, застосовано як до суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику. Відтак, є очевидним факт проведення позивачем планового заходу державного нагляду (контролю) підприємства відповідача з порушенням встановленого законодавством порядку. При цьому, колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на ту обставину, що ступінь ризику суб`єкта господарювання було змінено провідним інспектором під час здійснення планового заходу у зв`язку з отриманням повної інформації по критеріям, за якими оцінюється ступень ризику суб`єкта господарювання, оскільки нормами чинного законодавства такого права контролюючого органу не передбачено. При цьому, у ході апеляційного розгляду справи представником апелянта також не було вказано якою безпосередньо нормою законодавства керувався орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій змінюючи ступінь ризику ПАТ "Київпропангаз" у ході проведення перевірки. Натомість, як вже зазначалось, здійснення перерахунку сум балів, нарахованих суб`єктам господарювання, що підлягають державному нагляду (контролю) у відповідній сфері, за результатами державного нагляду (контролю) за попередній рік та відповідно ступінь ризику від провадження господарської діяльності може здійснюватись органом державного нагляду не частіше одного разу на рік та в обов`язковому порядку доводиться до відома суб`єктів господарювання. Також, як було зазначено вище та наголошувалось представником апелянта у судовому засіданні, внесення змін щодо ступеня ризику суб`єкта господарювання до затверджених річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, про необ`єктивність проведення позивачем планової перевірки, за наслідками якої складено акт від 01.11.2019 № 918 та відповідно недостовірність даних вказаного Акта з огляду на перевірку органом державного нагляду питань щодо дотримання відповідачем вимог законодавства, які не відповідають встановленому ступеню ризику відповідача. Згідно частини сьомої статті 7 Закону №877-V, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Отже, з огляду на зазначене та враховуючи встановлення судом недостовірності акту від 01.11.2019 № 918, складеного Києво-Святошинським районним відділом ГУ ДСНС України у Київській області за результатами проведення планового заходу державного нагляду щодо дотримання ПАТ "Київпропангаз" вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що такий акт не може слугувати достатнім та достовірним доказом наявності вказаних у ньому порушень відповідачем вимог пожежної безпеки, які є підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства. За наведених обставин, колегія суддів приходить до висновку про правомірність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Разом з цим, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріально та процесуального права. У свою чергу, вказані в апеляційній скарзі доводи контролюючого органу не свідчать про наявність передбачених ст. 317 КАС України підстав для скасування рішення суду першої інстанції, зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 242-245, 308, 310, 315-316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд,- П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області залишити без задоволення. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя А.Б. Парінов Судді: О.О. Беспалов В.Ю. Ключкович Повний текст постанови виготовлено 06 жовтня 2020 року