Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/3104/20

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/3104/20 Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г. Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В. 06 жовтня 2020 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Ватаманюка Р.В. суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П. розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2020 року (прийняте у м. Житомир) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування рішення, визнання бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В : позивач 10.03.2020 звернувся із позовом до Житомирського окружного адміністративного суду в якому просив: - визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області оформлене листом від 04.03.2020 за № 31-6-0.334-2057/2-20 про відмову в розгляді звернення ОСОБА_1 за його участю; - визнати бездіяльність Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо розгляду звернення ОСОБА_1 від 18.02.2020; - зобов`язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру розглянути звернення ОСОБА_1 від 18.02.2020 в установленому законом порядку. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16.04.2020 в задоволенні позову відмовлено повністю. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю. В обґрунтування апеляційної скарги апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що відповідачем жодних дій щодо об`єктивної, всебічної перевірки доводів позивача, викладених у зверненні, як визначає Закон України "Про звернення громадян" не здійснено, про що свідчить відсутність належного обґрунтування щодо відмови врахування даних доводів у відповіді на звернення. Також позивач вказав, що його позбавлено права визначеного ст. 18 Закону України "Про звернення громадян" особистої участі при розгляді звернення, та не роз`яснено порядок його оскарження. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу вказавши, що позивач звернувся в порядку визначеному Земельним кодексом України, а не Закону України «Про звернення громадян». Нормами Земельного кодексу України не передбачено участь заявника при розгляді заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. 30.07.2020 до суду надійшла відповідь на відзив від 29.07.2020, де вказано, що позивачу не роз`яснено порядку оскарження наданої відповідачем відповіді, а допущені у позові описки позивачем виправлені в апеляційній скарзі. 10.08.2020 до суду надійшли пояснення позивача від 29.07.2020 в якій вказано, що позивач у заяві від 18.02.2020 просив розглянути заяви про надання дозволу за його участю. Проте, на момент звернення позивача всі заяви вже були повторно розглянуті на виконання рішень судів. Також вказано, що з листа відповіді Головного управління від 04.03.2020 вбачається, що заява ОСОБА_1 від 18.02.2020 не була визнана такою, що є необґрунтованою, а тому посилання позивача на порушення відповідачем ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" та не роз`яснення йому порядку оскарження є необґрунтованими. Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати та позовні вимоги задовольнити частково з таких підстав. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Судом першої інстанції встановлені та неоспорені сторонами такі обставини. Відповідно до рішень суддів, які набрали законної сили Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області зобов`язано повторно розглянути зави ОСОБА_1 від 27.03.2015, від 26.05.2015 та від 04.03.2019 про надання дозволу на виготовлення документації з землеустрою. 18.02.2020 ОСОБА_1 звернувся з заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про особисту участь при розгляді заяв про надання дозволу на виготовлення документації з землеустрою. Позивач просив повторний розгляд його заяв від 27.03.2015 та від 04.03.2019, заяв ОСОБА_2 від 26.05.2015 та від 04.03.2019 розглядати за його участю. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області 04.03.2020 листом за № 31-6-0.334-2057/2-20 повідомило позивача, що рішення суддів виконано та повторно розглянуто заяви ОСОБА_1 за результатами чого було прийнято: - лист від 02.03.2016 за вих. №11-6-7777.71- 3825/2-16 щодо розгляду заяви ОСОБА_2 від 26.05.2015 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства; - наказ Головного управління "Про виконання рішення суду" від 13.02.2020 №6-1438/14-20-СГ, яким відмовлено гр. ОСОБА_1 у задоволенні заяви про надання дозволу на виготовлення документації з землеустрою про відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га на території Коростишівського району Житомирської області у зв`язку із відсутністю повноважень Головного управління щодо розпорядження землями комунальної власності; - наказ Головного управління "Про виконання рішення суду" від 19.02.2020 №6-1708/14-20-СГ, яким відмовлено гр. ОСОБА_2 у задоволенні заяви від 04.03.2019 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для передачі у приватну власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населених пунктів Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області орієнтовною площею 2 га, у зв`язку із відсутністю повноважень Головного управління щодо розпорядження землями комунальної власності. Таким чином, на момент звернення позивача із заявою від 18.02.2020 нерозглянутою відповідачем залишалася заява від 04.03.2019 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для передачі у приватну власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населених пунктів Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області орієнтовною площею 2 га, у зв`язку із відсутністю повноважень Головного управління щодо розпорядження землями комунальної власності. Позивач вважаючи, що його звернення від 18.02.2020 розглянуте з порушенням норм ст.40 Конституції України, ст.1, 15, 19 Закону України "Про звернення громадян" звернувся до суду з даним позовом. Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що заява позивача від 18.02.2020 не є зверненням (клопотанням) у розумінні статті 3 Закону України "Про звернення громадян", а тому, в межах вказаного Закону порушень прав позивача з боку Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області судом не встановлено. Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами. Виходячи зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги суть спору в даній справі зводиться до незгоди позивача із порядком розгляду його заяви від 18.02.2020 в якій він клопотав про забезпечення його участі при повторному розгляді вищевказаних заяв. Згідно зі ст. 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм статтею 40 Конституції України права на звернення урегульовано Законом України від 02.10.1996 №393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі Закон №393/96-ВР). Частиною 1 статті 1 Закону №393/96-ВР визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Відповідно до ст. 3 вказаного закону: заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Згідно з ч. 1 та 2 ст. 7 Закону №393/96-ВР звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду. Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. За приписами ст. 12 Закону №393/96-ВР дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України, законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження". З аналізу наведених норм слідує, що кожен громадянин України, має право звертатися із клопотанням (проханням) про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством прав та інтересів чи про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Однак, норми Закону України «Про звернення громадян» не поширюються на звернення, порядок розгляду яких, встановлений спеціальними законами. Серед переліку останніх немає ЗК України. Також даний Кодекс не містить порядку вирішення заяв чи клопотань (в даній справі заява про особисту участь при розгляді) в т.ч. і в ході розгляду заяв про надання дозволу на виготовлення технічної документації. Разом з тим, частинами 1 та 3 ст. 15 Закону №393/96-ВР встановлено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Відповідно до вимог ст. 18 Закону №393/96-ВР громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, зокрема, особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги. Отже, право заявника бути присутнім при розгляді заяви чи скарги забезпечується обов`язком на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу. Крім того, згідно п. 1 Інструкції з діловодства за зверненнями громадян у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальних органах затвердженої Наказом Держгеокадастру 12.07.2017 № 153 (далі Інструкція), яка визначає порядок ведення діловодства за зверненнями громадян у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі­ Держгеокадастр) та її територіальних органах під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пунктом 2 Інструкції встановлено, що усі звернення громадян, що надходять до Держгеокадастру/ територіальних органів централізовано реєструються у день їх надходження, а ті, що надійшли у неробочий день та час, наступного після нього робочого дня в реєстраційно-контрольних картках, викликаних на екран монітора персонального комп`ютера (додаток 1). Конверти (вирізки з них) зберігаються разом із зверненням. Облік особистого прийому громадян ведеться на картках у журналах (додаток 2) або за допомогою електронно-обчислювальної техніки. Електронне звернення приймається на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми, яка розміщується на офіційному веб-сайті Держгеокадастру/територіальних органів. З матеріалів справи слідує, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з електронною заявою від 18.02.2020 з проханням особистої участі при розгляді заяв (від 27.03.2015, від 26.05.2015 та від 04.03.2019) про надання дозволу на виготовлення документації з землеустрою, тобто клопотав про забезпечення реалізації свого права на участь в розгляді його заяв. Оскільки вказана заява не є заявою порядок якої, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про доступ до судових рішень", Кодексом адміністративного судочинства України, законами України "Про запобігання корупції", "Про виконавче провадження", тому колегія суддів зазначає, що заява позивача за змістом, формою та порядком подання відповідає ознакам звернення громадян, а тому спірні правовідносини (порядок розгляду даної заяви) регулюються нормами Закону №393/96-ВР. І саме в межах вказаного Закону суд повинен здійснити перевірку правильності дій (бездіяльності) чи рішення відповідача. Разом з тим, у відповіді Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 31-6-0.334-2057/2-20 від 04.03.2020 відповідачем зазначено, що заяви ОСОБА_1 від 27.03.2015 від 26.05.2015 та від дві заяви 04.03.2019 про надання дозволу на виготовлення документації з землеустрою уже розглянуті за результатами чого прийняті відповідні рішення, а тому вони не можуть бути розглянуті в порядку Закону №393/96-ВР. З матеріалів справи слідує, що заява від 27.03.2015 фактично розглянута 02.03.2016 (лист за вих. № 11-6-7777.71-3826/2-16) заява від 26.05.2015 фактично розглянута 02.03.2016 (лист за вих номером № 11-6-7777.71-3825/2-16, заява від 04.03.2019 фактично виконана 13.02.2020 (Наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області "Про виконання рішення суду" від 13.02.2020 № 6-1438/14-20-СГ та 19.02.2020 (Наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 6-1708/14-20-СГ від 19.02.2020). При цьому, колегія суддів зауважує, що на момент подання електронної заяви від 18.02.2020 не розглянутою залишилась заява від 04.03.2019 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для передачі у приватну власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населених пунктів Харитонівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області орієнтовною площею 2 га, у зв`язку із відсутністю повноважень Головного управління щодо розпорядження землями комунальної власності. Однак відповідачем винесено Наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 6-1708/14-20-СГ від 19.02.2020 без врахування поданної 18.02.2020 електронної заяви про бажання позивача скористатись своїм правом бути присутнім при розгляді заяви, а тому колегія суддів зазначає, що відповідачем порушено передбачене ст. 18 Закону №393/96-ВР право на особисту участь у розгляді заяв. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Таким чином, відповідачем допущено протиправну бездіяльність, щодо належного розгляду звернення позивача від 18.02.2020 та порушено норми Закону №393/96-ВР, які визначають обов`язок відповідача розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь та право громадян на особисту участь в розгляді звернення та на роз`яснення порядку його оскарження. При цьому, факт розгляду частини заяв про надання дозволу на виготовлення проектної документації відповідачем на момент подання заяви від 18.02.2020 не впливає на правову кваліфікацію спірних правовідносин і не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву від 18.02.2020 відповідно до вимог Закону №393/96-ВР. Визначаючись щодо належного способу захисту порушеного права позивача апеляційний суд виходить з такого. Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Отже, належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку є саме визнання бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо розгляду звернення позивача від 18.02.2020 та зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву від 18.02.2020 в установленому Законом №393/96-ВР порядку. В свою чергу позовна вимога щодо визнання протиправним та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області оформленого листом від 04.03.2020 за № 31-6-0.334-2057/2-20 про відмову в розгляді звернення ОСОБА_1 є безпідставною, оскільки відповідачем не приймалося відповідне рішення і тому в її задоволенні слід відмовити. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення не відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і підлягає скасуванню з постановленням нової постанови. У силу п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно зі ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2020 року скасувати та прийняти нову постанову. Адміністративний позов задовольнити частково. Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо розгляду звернення ОСОБА_1 від 18 лютого 2020 року. Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області розглянути звернення ОСОБА_1 від 18 лютого 2020 року в установленому Законом України "Про звернення громадян" порядку. В частині задоволення позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області оформленого листом від 04.03.2020 за № 31-6-0.334-2057/2-20 про відмову в розгляді звернення ОСОБА_1 - відмовити. Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України. Головуючий Ватаманюк Р.В. Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.