Ухвала Велика Палата ВС № 640/7773/19

УХВАЛА 29 вересня 2020 року м. Київ Справа № 640/7773/19 Провадження № 11-272апп20 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Гриціва М.І., суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г. перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду справи за позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області ОСОБА_1 (далі - РВ ФДМУ по Закарпатській області, ФДМУ, відповідно) до ФДМУ, треті особи: РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області, РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, і ВСТАНОВИЛА:

1. У травні 2019 року начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених та змінених позовних вимог просив: - визнати протиправними (незаконними) дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на підставі наказу ФДМУ від 06 березня 2019 року № 232 «Про проведення реорганізації регіональних відділень Фонду державного майна України»(далі - Наказ № 232); - визнати протиправним (незаконним) та скасувати Наказ № 232; - визнати протиправними дії щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі наказу ФДМУ від 15 травня 2019 року № 459 «Про визначення дня початку роботи Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях» (далі - Наказ № 459); - визнати протиправним та скасувати Наказ № 459.

2. Вимоги позову мотивував тим, що за результатами стажування ФДМУ наказом від 19 серпня 2014 року № 106-р «Про призначення ОСОБА_1 » призначив позивача на посаду начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області з 19 серпня 2014 року. ФДМУ Наказом № 232 утворив РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях як юридичну особу публічного права, що знаходиться у м. Львові, реорганізувавши шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області. Цим наказом установлено, що РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях є правонаступником майна, прав та обов`язків РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області. РВ ФДМУ, які реорганізовуються шляхом злиття згідно з пунктом 1 Наказу № 232, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до видання наказу ФДМУ про можливість забезпечення РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях здійснення повноважень та виконання функцій. Згідно із додатком до Наказу № 232 затверджено перелік утворених комісій з реорганізації РВ ФДМУ по відповідним областям. До зазначеного переліку включено, зокрема комісію з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області, головою комісії, якої призначено - начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1. РВ ФДМУ по Закарпатській області наказом від 14 березня 2019 року № 00079 «Про затвердження Плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області» затвердило План заходів, пов`язаних з реорганізацією РВ ФДМУ по Закарпатській області згідно з додатком та наказало забезпечити його реалізацію. Наказ підписав голова комісії з реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1. Надалі ФДМУ наказом від 16 квітня 2019 року № 376 «Про внесення змін у додаток до наказу Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України» вніс зміни у додаток до Наказу № 232 та виклав пункт 2 у такій редакції: «1. Комісія з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, призначити Головою комісії з реорганізації - Панову Наталію Володимирівну, заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.». 3. 17 квітня 2019 року начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 звернувся до керівника вищого рівня з письмовим повідомленням про незаконність наказу в порядку статті 9 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу». ФДМУ листом від 03 травня 2019 року № 10-50-8421 надав позивачу відповідь про те, що спірний наказ законний, виданий відповідною особою в належному порядку та в межах її повноважень і за змістом не суперечить чинному законодавству та не пов`язаний з порушенням конституційних прав та свобод людини і громадянина, тому наказ підлягає обов`язковому виконанню.

4. Як убачається з матеріалів справи, 10 травня 2019 року ОСОБА_1 попередили про наступне вивільнення. Окрім того, відповідно до Закону України від 09 грудня 2011 року № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» (далі - Закон № 4107-VI), Наказу № 232 відповідач видав Наказ №

459. Відповідно до цього наказу днем початку роботи РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях визначено 15 травня 2019 року. Начальнику РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях наказано забезпечити здійснення повноважень та виконання функцій, покладених на зазначене РВ ФДМУ.

5. ОСОБА_1 не погодився з вищенаведеними діями відповідача та його Наказами, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, звернувся до суду з цим позовом.

6. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 липня 2019 року у задоволенні позову відмовив. Суд виходив із того, що в адміністративному позові позивач не надав жодних пояснень, в чому полягає порушення його прав та яким чином ці права будуть відновлені у разі задоволення адміністративного позову. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове судове рішення про задоволення позову. Цей суд визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на підставі Наказу №

232. Визнав протиправним та скасував Наказ №

232. Стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4 418 грн 30 коп. Суд апеляційної інстанції виходив із того, що матеріали справи не містять розпорядчого документа Кабінету Міністрів України, передбаченого частиною першою статті 21 Закону № 3166-VI, що свідчить про протиправність дій відповідача щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ по Закарпатській області без відповідного рішення уповноваженого органу та Наказу № 232 як такого, що прийнятий не у межах повноважень відповідача. Додатковою постановою від 24 жовтня 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд частково задовольнив заяву начальника РВ ФДМУ ОСОБА_1. про ухвалення додаткового судового рішення у цій справі. Цим рішенням суд: - стягнув з ФДМУ на користь позивача судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 8000 грн. - визнав протиправними дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, на підставі Наказу № 459; - визнав протиправним та скасував Наказ № 459; - стягнув з ФДМУ на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1536 грн 80 коп. 7. 05 листопада 2019 року ФДМУ звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій із посиланням на неоднакове застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року і додаткову постанову цього ж суду від 24 жовтня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2019 року. Прохання мотивує тим, що Закон № 4107-VI безпосередньо визначає повноваження Фонду щодо права на створення (реорганізацію, ліквідацію та діяльність) регіональних відділень та представництв, а до повноважень Уряду не входить питання прийняття рішень про створення (реорганізацію та ліквідацію) територіальних органів центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами від 13 листопада 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та зупинив дію оскаржуваних відповідачем постанов суду апеляційної інстанції до закінчення перегляду цієї справи в касаційному порядку, відповідно. 9. 02 грудня 2019 року від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ФДМУ постанову та додаткову постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Зокрема зазначив, що частиною четвертою статті 24 Закону № 3166-VI визначено, що положення цього Закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.

10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 серпня 2020 року на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Таке рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду обґрунтовано тим, що спірні правовідносини в цій справі містять виключну правову проблему та є очевидна необхідність формування єдиної правозастосовної практики щодо однакового підходу до тлумачення права на звернення до суду та права на судовий захист суб`єкта владних повноважень у разі оскарження ним акта індивідуальної дії що його стосується.

11. Рішення про передачу справи суд мотивував так. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України). Так, однією із категорій справ, в яких позивачем виступає суб`єкт владних повноважень, є справи за позовом суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види таких спорів: 1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень; 2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі три випадки (види): (1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); (2) прямо передбачено спеціальним законом та (3) право, яке ґрунтується на загальних повноваженнях (компетенції). За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України та з метою реалізації покладених на них повноважень (частина четверта статті 5 КАС України). Зокрема, касаційний суд зазначив, що за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом. Проте в окремих випадках, коли виникає необхідність у судовому захисті охоронюваного законом інтересу, суб`єкт владних повноважень звертається до адміністративного суду із позовом до іншого суб`єкта владних повноважень.

12. Наголошує, що спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з прийняттям ФДМУ Наказів № 232 та №

459. З позовом про скасування цих наказів ФДМУ звернувся начальник РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1 Останній свій позов обґрунтував, зокрема тим, що він як державний службовець зобов`язаний виконувати оспорюваний ним у цій справі наказ, проте вважає його протиправним та таким, що становить загрозу охоронюваним законом правам, свободам чи інтересам окремих громадян, а саме правам працівників РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області, посади яких підлягають скороченню у зв`язку із здійсненням реорганізації вказаних відділень, оскільки реорганізація РВ ФДМУ по Закарпатській області повинна проводитися та здійснюватися на підставі рішення Кабінету Міністрів України, прийнятого у формі постанови та/або розпорядження, а не наказу ФДМУ. Далі суд вказує на те, що з одного боку начальник РВ ФДМУ, як його посадова особа не наділений компетенцією звертатись до суду з позовом до органу вищого рівня щодо законності дій (рішень) останнього при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій, а з другого - відповідно до частини першої статті 21 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Вважає, що законність процедури створення суб`єкта владних повноважень, зокрема в процесі реорганізації, ставиться в пряму залежність з подальшою законністю вчинення ним згідно із наданими йому відповідними функціями та компетенцією дій та ухвалення рішень, а також нівелює довіру суспільства до цього органу в цілому. Наголошує й на тому, що у даному випадку оспорюється акт індивідуальної дії, який стосується прав і обов`язків чітко визначеного кола суб`єктів владних повноважень, яким він адресований.

13. З цього суд висновує, що наявність формальних причин, щоб не розглядати по суті цей спір на предмет законності оспорюваних дій та наказів ФДМУ, в конкретному випадку має тлумачитись значно ширше, оскільки законність проведення реорганізації територіального органу центрального органу виконавчої влади має легітимну мету - забезпечення захисту прав, свобод, інтересів працівників цього органу та фактично законність існування новоствореного органу. Відсутність судової практики із зазначеного питання щодо однакового підходу до тлумачення права на звернення до суду та права на судовий захист суб`єкта владних повноважень у разі оскарження ним акта індивідуальної дії що його стосується, зумовило необхідність передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду задля вирішення цієї виключної правової проблеми, забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовної практики з вказаних у цій ухвалі питань.

12. Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Однак Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для передачі справи на її розгляд згідно з частиною п`ятою статті 346 цього Кодексу з огляду на таке. Підстава для передачі касаційним судом справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, визначена частиною п`ятою статті 346 КАС України, передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Лише за наявності таких умов справа може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

13. Мотивація колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо наявності виключної правової проблеми у цій справі фактично зводиться до питання, чи має право суб`єкт владних повноважень на звернення до суду та на судовий захист у разі оскарження ним акта індивідуальної дії, що його стосується. Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведене в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 серпня 2020 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, не створює підстави для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 640/7773/19. Виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. За якісним критерієм про виключність правової проблеми свідчать такі обставини: 1) касаційна скарга мотивована тим, що суди допустили істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; 2) норми матеріального права були застосовані судами нижчих інстанцій так, що постає питання дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між інтересами сторін у справі.

14. У наведеному в ухвалі касаційного суду обґрунтуванні Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав, за яких в аспекті фактичних обставин справи за позовом начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1. до ФДМУ, треті особи: РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області, РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, можна побачити в них виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Якщо касаційний суд дійшов висновку про наявність підстав для відкриття касаційного провадження у цій справі, то притримуючись положень статті 341 КАС України про межі касаційного перегляду, з огляду на суть та зміст встановлених судами попередніх інстанцій спірних правовідносин у цій справі, на суб`єктний склад учасників спору, за умови відсутності приводів для думки про існування юрисдикційного конфлікту щодо цього спору (принаймні із матеріалів справи не вбачається жодних підстав для такої думки), а також, беручи до уваги сталість і тяглість нормативного регулювання окреслених спірних відносин, суд касаційної інстанції в контексті конкретних обставин цієї справи та в межах своїх повноважень може визначити і встановити: - чи спір у справі за позовом начальника РВ ФДМУ по Закарпатській області ОСОБА_1. до ФДМУ є компетенційним; - чи якщо позивач діє у статусі суб`єкта владних повноважень, то чи вправі він відповідно до вимог статті 46 КАС України звертатися до суду за захистом порушеного права; - або якщо позивач під виглядом вимог визнати, зокрема, протиправними (незаконними) дії ФДМУ щодо проведення реорганізації РВ ФДМУ шляхом злиття РВ ФДМУ по Львівській області, РВ ФДМУ по Закарпатській області, РВ ФДМУ по Волинській області та створення нового РВ ФДМУ по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на підставі Наказу № 232, задумав приховати істинний намір таким чином захистити своє порушене індивідуальне право на працю, то тоді, принаймні, чи відповідає його звернення до суду за захистом порушеного права формі та порядку подання позовної заяви, встановленого процесуальним законом, й чи є обґрунтованим таке звернення тощо. У сенсі наведеного означені обставини за визначенням не утворюють винятковості й не повинні викликати труднощів у праворозумінні та правозастосуванні норм матеріального чи процесуального права у цій справі. Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України, якщо Велика Палата дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати. З огляду на викладене, керуючись статтями 346 й 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду УХВАЛИЛА: Справу за позовом начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області ОСОБА_1. до Фонду державного майна України, треті особи: Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Волинській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській області, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії повернути відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач М. І. Гриців Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко В. В. Британчук О. Б. Прокопенко Ю. Л. Власов В. В. Пророк Д. А. Гудима Л. І. Рогач В. І. Данішевська О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська О. Р. Кібенко