Постанова КАС ВС № 640/2159/19

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 30 вересня 2020 року м. Київ справа № 640/2159/19 адміністративне провадження № К/9901/6974/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Соколова В.М., суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року (суддя - Вєкуа Н.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.) у справі № 640/2159/19 за позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) про визнання протиправним наказу № 417-к, УСТАНОВИВ: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування У лютому 2019 року позивачка звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до НКРЕКП, у якому просила визнати протиправним наказ від 26 грудня 2016 року № 417-к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Одночасно позивачка подала до суду клопотання про поновлення строку звернення до суду. Позивачка вважає, що оскаржуваний наказ виданий з порушенням вимог Закону України «Про державну службу» та Кодексу законів про працю України, оскільки в подальшому відповідачем було скасовано оскаржуваний наказ та поновлено її на займаній посаді. Вказане, на думку позивача, свідчить про протиправність виданого наказу № 417-к. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду. Позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року. Залишаючи без розгляду адміністративний позов, суд першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивачем пропущено місячний строк звернення до суду, встановлений частиною п`ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Заява про поновлення строку звернення до суду не містить поважних причин пропущення строку звернення до суду, які б свідчили про об`єктивну неможливість вчасного звернення позивачки до суду із цим адміністративним позовом. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Не погоджуючись із ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу. Позивачка у касаційній скарзі просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва. Касаційна скарга обґрунтована тим, що лише 23 січня 2019 року з постанови Великої Палати Верховного Суду, якою було визначено, що спір щодо звільнення позивачки з публічної служби має розглядатись за правилами адміністративного судочинства, позивачка дізналася про порушення своїх прав, а тому з поважних причин було пропущено місячний строк звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів. Крім того, право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Правила регулювання строків для подання позову мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності, тому судами попередніх інстанцій грубо проігноровано статтю 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, згідно з якою кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи. На думку позивачки, суд першої та апеляційної інстанцій безпідставно зазначили, що нею не наведені обставини, які перешкоджали їй реалізувати своє право на звернення до суду із позовом своєчасно, проігнорувавши наявність рішень судів трьох інстанцій. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін. Рух касаційної скарги Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 березня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року. Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Положеннями частини першої статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (частина третя статті 6 КАС України). За змістом статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України). Зі змісту наведених норм убачається, що для звернення до адміністративного суду з позовом щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлено місячний строк і цей строк обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, зокрема і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні «Плахтєєв та Плахтєєва проти України» (№ 20347/03) зазначив, що право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків не є абсолютним. Воно може підлягати законним обмеженням, таким, наприклад, як передбачені законом строки давності (пункт 35). У пункті 41 рішення «Пономарьов проти України» (№ 3236/03) ЄСПЛ вказав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої та апеляційної інстанцій, наказом НКРЕКП від 26 грудня 2016 року № 417-к позивачку звільнено з посади головного спеціаліста відділу технічної експлуатації управління справами НКРЕКП через відмову від продовження роботи у зв`язку із зміною істотних умов праці відповідно до пункту 6 статті 36 Кодексу законів про працю України. 19 травня 2017 року на виконання вимоги Національного агентства України з питань державної служби від 03 травня 2017 року НКРЕКП прийнято наказ № 169-к «Про поновлення ОСОБА_1 » та скасування оскаржуваного наказу № 417-к. Позивачка, не погоджуючись із правомірністю наказу № 417-к, звернулась до суду з позовом. 06 липня 2017 року Голосіївський районний суд міста Києва ухвалив рішення у цивільній справі, яким задовольнив позов ОСОБА_1 частково: визнав незаконним оскаржений наказ № 417-к, а в іншій частині у задоволенні позову відмовив. Апеляційний суд міста Києва 29 серпня 2017 року постановив ухвалу, якою скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі, вважаючи, що спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду постановою від 23 січня 2019 року залишила без змін ухвалу Апеляційного суду міста Києва. В свою чергу, позивачка звернулася до суду з цим позовом 07 лютого 2019 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду, передбаченого частиною п`ятою статті 122 КАС України. В обґрунтування поважності підстав пропуску строку звернення до суду позивачка посилалася на те, що лише з прийняттям Великою Палатою Верховного Суду постанови від 23 січня 2019 року їй достеменно стало відомо, що в адміністративному судочинстві вона може захистити своє порушене право. Надаючи правову оцінку обставинам пропуску строку звернення до суду, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зазначали, що поважними причинами для поновлення строку на подання адміністративного позову визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами. Так, наведені позивачкою підстави пропуску строку звернення до суду мають суб`єктивний характер та не позбавляли останню можливості звернутись до суду з даним позовом у встановлені КАС України строки. Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що з ухвали Апеляційного суду міста Києва від 29 серпня 2017 року, яка набрала законної сили з моменту проголошення, позивачка дізналась, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду судом у порядку КАС України, тому, відповідно, про порушення свого права вона мала дізнатися саме з цієї дати. Водночас до адміністративного суду позивачка звернулася лише 06 лютого 2019 року, майже через 17 місяців від моменту, коли дізналась про порушення свого права. Суд наголошує, що причина пропуску строку звернення до суду з адміністративним позовом може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування. Тобто поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. Водночас навіть наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб. Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Також Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направлені на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин. У пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» ЄСПЛ нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть звужувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачені для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби (див. рішення від 28 березня 2006 року у справі «Мельник проти України», заява № 23436/03, пункти 22- 23). Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду. Вказане спростовує доводи позивачки в касаційній скарзі, про порушення судами попередніх інстанцій, зокрема, статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Пунктом 8 частини першої статті 240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами 3 та 4 статті 123 цього Кодексу. За змістом частин третьої, четвертої статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Ураховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачкою не наведено поважних підстав, які б унеможливили звернення її до суду в межах встановленого КАС України строку, а обставини, на які вона посилається, не свідчать про існування будь-яких перешкод у реалізації нею свого права на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів. Згідно зі статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права. Тому, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Висновки щодо розподілу судових витрат З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року у справі № 640/2159/19 - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк