Постанова КАС ВС № 520/11333/16-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 24 вересня 2020 року м. Київ справа № 520/11333/16-а адміністративне провадження № К/9901/7603/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Стародуба О.П., суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 (суддя - Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019 (судді - Ступакова І.Г., Бітов А.І., Лук`янчук О.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Одеської міської ради, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання протиправними та нечинними рішень, зобов`язання вчинити дії, в с т а н о в и в : У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом, в якому просив: -визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси»; -зобов`язати Управління архітектури та містобування Одеської міської ради внести зміни до графічної частини Генерального плану м. Одеси, якими віднести територію мікрорайону «Д» житлового району IV - 5 «Південний» у м. Одеса до території одноквартирної (садибної) забудови; -зобов`язати Одеську міську раду, затвердити зміни до графічної частини Генерального плану м. Одеси, якими віднести територію мікрорайону «Д» житлового району IV - 5 «Південний» у м. Одеса до території одноквартирної (садибної) забудови; -визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №451-VIІ від 16.03.2016 «Про затвердження детального плану території мікрорайону «Д» » житлового району IV - 5 «Південний» у м. Одеса». 27.06.2018 ухвалою Київського районного суду м. Одеси, адміністративну справу передано за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2018, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019, частково задоволено клопотання представника Одеської міської ради та залишено позовну заяву без розгляду в частині визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради № 6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси». З ухваленими у справі рішеннями не погодився ОСОБА_1 , звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права, просив їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій було невірно застосовано положення КАС України щодо визначення строку звернення до адміністративного суду та протиправно застосовано наслідки звернення до суду поза його межами, оскільки на думку скаржника, такі наслідки, з огляду на предмет оскарження, застосуванню не підлягають. У відзиві на касаційну скаргу представник Одеської міської ради, наполягав на дотриманні судами попередніх інстанцій норм процесуального та матеріального права та просив суд відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити оскаржувані рішення без змін. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. За правилами частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Натомість для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України. Відповідно до змісту частини першої цієї статті, такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності. Суди попередній інстанцій залишаючи позовну заяву без розгляду в частині визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» не звернули увагу на правову природу даного рішення та не надали йому належної правової оцінки, що у свою чергу привело до помилкового застосування процесуальних норм передбачених частинами 3 та 4 ст. 123 КАС України та пунктом 8 частини 1 ст. 240 КАС України, з огляду на наступні обставини. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; - індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини). Відповідно до п.п. 2, 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 (далі - №3038-VI) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Відповідно до положень статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Аналіз положень статті 17 Закону №3038-VI дозволяє стверджувати, що генеральний план містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовується неодноразово. Аналогічну правову позицію було висловлено Верховним Судом у постанові від 20.12.2019 у справі №520/14995/16-а (адміністративне провадження №К/9901/43333/18). Отже, рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» за своєю правовою природою є нормативно-правовим актом. Таким чином на позовну вимогу про визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» розповсюджується особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України. Оскільки рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» на момент розгляду справи було чинним, то і підстав для застосування наслідків спливу строків звернення до суду щодо цієї вимоги, не вбачається. Враховуючи викладене, залишаючи позовну заяву без розгляду в частині визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси», суди попередніх інстанцій не звернули увагу на правову природу даного рішення та не надали йому належної правової оцінки, що у свою чергу привело до помилкового застосування процесуальних норм передбачених частинами 3 та 4 ст. 123 КАС України та пунктом 8 частини 1 ст. 240 КАС України. Враховуючи, що в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій не були предметом касаційного оскарження, а тому за правилами частини 1 статті 341 КАС України, в цій частині рішення судів не переглядаються. Відповідно до частини 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. За таких обставин, рішення суду першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в частині залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси», а справа у вказаній частині підлягає направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду. В решті рішення судів попередніх інстанцій підлягають залишенню без змін. Враховуючи, що справа направляється для продовження розгляду до суду першої інстанції, в силу частини 6 статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають. Керуючись статтями 264, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, постановив: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019, в частині залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» - скасувати, а справу в цій частині позовних вимог направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. В решті ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019 залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук