Ухвала КАС ВС № 9901/95/20

УХВАЛА 13 серпня 2020 року Київ справа №9901/95/20 адміністративне провадження №П/9901/95/20 Верховний Cуд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді - Шишова О.О., суддів Данилевич Н.А., Смоковича М.І., Шевцової Н.В., Яковенка М.М., розглянув у порядку письмового провадження позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання нечинним з моменту прийняття Указу Президента в частині,- УСТАНОВИВ: І. ПРОЦЕДУРА І АРГУМЕНТИ СТОРІН У СПРАВІ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, із позовом до Президента України (далі- відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати частину п`яту статті 1 та частину першу статті 3 Указу Президента від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності».

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначає, що частина п`ята статті 1 Указу Президента від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» передбачає:

3. «Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.»

4. Частина перша статті 3 Указу передбачає:

5. «Громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов`язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав.»

6. Позивач зауважує, що статті 3, 5 Указу встановлює, що акти Президента України, КМУ і ВРУ можуть бути оприлюднені, і відтак набрати чинність, у разі, якщо вони будуть оголошені по телебаченню чи радіо, або вручені особі від органу, який їх видав.

7. Проте жодна з цих двох норм не визначає в яких саме випадках, у який спосіб має відбуватись таке оприлюднення актів, а також не визначають в яких конкретно теле- і радіоефірах має відбуватись таке «оприлюднення».

8. Крім того, про можливість у подальшому оприлюднення актів у спосіб, визначений частиною п`ятою статті 1 Указу було зауважено окремими посадовими особами, причетними до роботи РНБО, КМУ, ВРУ і Офісу Президента України - на фоні оголошення карантинних заходів і поширення епідемії коронавірусної інфекції.

9. Позивач наголошує, що доведення актів у такий спосіб порушує вимоги статті 57 Конституції України - яка гарантує кожному громадянину право знати свої права і обов`язки. У разі оприлюднення актів ВРУ, КМУ і Президента України у спосіб, який чітко не визначений ані спірними нормами Указу, ані іншими нормами законодавства - це може покласти на громадян обов`язки і обмежити їх права, про що вони не будуть посвідчені належним чином.

10. Уважає, що вказані норми Указу не відповідають частині першої статті 8 Конституції України - в частині невідповідності принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права.

11. Також, позивач зазначає, що вказаний Указ прийнято Президентом України з перевищенням повноважень. Прийнявши спірний Указ Президент України втрутився в повноваження ВРУ і КМУ, що порушує правову визначеність громадян щодо порядку і способу набрання сили їх актами.

12. Таким чином, Указ порушує частину першу статті 6 Конституції щодо поділу влади і частину першу статті 57 Конституції щодо права громадян бути обізнаними про свої права і обов`язки - зокрема які випливають також з актів ВРУ та КМУ.

13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2020 року відкрито провадження у даній справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін. 14. 07 липня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано відзив на позовну заяву, у якому представник відповідача зазначає, що позивач у позовній заяві посилається на те, що спірний Указ № 503 видано Президентом України за межами його повноважень, визначених статтею 106 Конституції України, а також з порушенням прав громадян, закріплених у статті 57 Конституції України, що вимагає перевірки оскаржуваного акта на відповідність Конституції України, зазначений спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

15. Також, відповідач указує, що вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, що встановлюється при розгляді справи по суті, є самостійною підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. 16. 23 липня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано заяву ОСОБА_1 про розгляд справи без його участі. 17. 11 серпня 2020 року у Верховному Суді зареєстровано додаткові пояснення ОСОБА_1 у справі. ІІ. УСТАНОВЛЕНІ У СПРАВІ ОБСТАВИНИ

18. Суд, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи позовної заяви, встановив наступне.

19. З метою впорядкування офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, що їх приймають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту, визначення порядку набрання ними чинності, прийнято Указ Президента України від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», який у частині п`ятій статті 1 передбачає, що акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо.

20. Позивач уважаючи нечинними з моменту прийняття частину 5 статті 1 і частину 1 статті 3 Указу Президента від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» звернувся до Верховного Суду з позовом. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА І ОЦІНКА СУДУ

21. Згідно з частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду, як суду першої інстанції, підсудні справи у тому числі щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, визначені статтею 266 КАС.

22. Відповідно до частин другої - третьої статті 266 КАС адміністративні справи, зазначені у пунктах 1 - 3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів. У разі відкриття провадження в адміністративних справах, визначених частиною другою цієї статті, щодо оскарження нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, застосовуються правила, визначені статтями 264 та 265 цього Кодексу, з особливостями, визначеними цією статтею.

23. Частиною першою статті 2 КАС визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

25. Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

26. Отже, у порядку адміністративного судочинства підлягають розгляду публічно-правові спори, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій та розгляд яких не віднесено до підсудності інших судів.

27. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

28. Наведене свідчить, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

29. При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

30. У Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 Конституційний Суд України констатував, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпано визначені Конституцією України. Тотожний висновок закріплений у Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007 (пункт 6 мотивувальної частини).

31. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004 зазначив, що "за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

32. Правовий статус Президента України визначений розділом п`ятим Конституції України.

33. Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України), забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої статті 106 Конституції України)".

34. Згідно з частиною другою статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

35. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

36. Колегія суддів зазначає, що звернувшись до суду ОСОБА_1 вважає, що частина п`ята статті 1 та частина перша статті 3 Указу Президента від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» не відповідають нормам конституції України.

37. Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

38. За змістом пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

39. У позовній заяві позивач просить скасувати спірний Указ з мотивів його невідповідності положенням статтей 6, 8, 57, 94, 102, 106 Конституції України та зазначає, що у Президента України відсутні повноваження на видання такого Указу.

40. За змістом пункту 1 частини першої, частини другої статті 266 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні адміністративні справи щодо законності (крім конституційності) актів органів державної влади, зокрема Президента України.

41. Отож, Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не може вирішувати питання про конституційність правових актів Президента України. Такими повноваженнями наділено лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.

42. За правилами пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

43. Беручи до уваги те, що позивач, вимагаючи визнати нечинним частину п`яту статті 1 та частину першу статті 3 Указу Президента від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» зазначає, що ці норми не відповідають положенням Конституції України по суті просить Верховний Суд перевірити спірний Указ на відповідність саме Конституції України (а не законам, іншим нормативно-правовим актам).

44. Тобто, зважаючи на характер правовідносин, зміст та обсяг заявлених позовних вимог і їх правове обґрунтування Верховний Суд дійшов висновку, що провадження у цій справі, розпочате за правилами адміністративного судочинства, підлягає закриттю, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

45. З приводу тверджень Позивача про неможливість оскаржити Указ Президента України від 10.06.1997 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» у судовому порядку, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

46. Частиною другою статті 9 КАС України, передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

47. Статтею 55 Конституції України гарантовано право кожному як на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб так і право кожного звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та у порядку, визначеному законом.

48. Тобто, законодавство України за певних умов передбачає можливість звернення фізичної особи до Конституційного Суду.

49. За таких обставин посилання позивача на рішення Європейського суду з прав людини: «Urechean and Pavlicenco v. The Republic of Moldova» (27756/05), «Petkov and others v. Bulgaria» (77568/01), «Melikan v. Armenia» (N° 9737/06), «Saghatelyan v. Armenia » (7984/06), "Kovesi v. Romania" (N° 3594/19) є недоречними, оскільки у зазначених рішеннях ЄСПЛ йдеться про неможливість оскарження фізичною особою Указів Президента та їх перевірку щодо конституційності.

50. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

51. Частиною першою статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

52. Згідно з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, який міститься у постанові від 26 червня 2019 року (справа № 9901/275/19, провадження № 11-536заі19), за певних умов указ Президента України може бути предметом розгляду Конституційним Судом України, однак цей суд не входить до системи судів загальної юрисдикції, тому наведене роз`яснення щодо юрисдикційної належності справи не відповідає вимогам статті 170 КАС України.

53. За таких обставин колегія суддів зазначає, що у цій справі роз`яснювати до юрисдикції якого суду відноситься справа потреби немає.

54. Керуючись статтями 238, 241-243, 248, 250, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - ухвалив:

1. Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування частину п`яту статті 1 та частину першу статті 3 Указу Президента від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» - закрити.

2. Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

3. Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття. Головуючий суддя О.О. Шишов Судді: Н.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова М.М. Яковенко