Постанова 4855 № 826/17265/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/17265/18 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 29 липня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б., суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т., секретаря Суркової Д.О., за участю представників сторін: від позивача - не прибув, від відповідача - адвокат Манока В.А., від третьої особи - не прибув, розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Альянс Ойл Україна», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Рентойл», про застосування заходів реагування, за апеляційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2020 року, - В С Т А Н О В И В: У жовтні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі - позивач, апелянт, ГУ ДСНС у Кіровоградській області) звернулось у суд з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Альянс Ойл Україна» (далі - відповідач, ТОВ «Альянс Ойл Україна»), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Рентойл» (далі - ТОВ «Рентойл»), про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) ТОВ «Альянс Ойл Україна», а саме: нафтобази «Трепівська», шляхом опечатування (опломбуванням) вхідних дверей (воріт) до вказаної нафтобази та вентилів запірної арматури ємностей, зазначених у акті перевірки від 08 жовтня 2018 року №118. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками планової перевірки ТОВ «Альянс Ойл Україна» щодо додержання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки виявлено ряд порушень, які можуть створити загрозу життю та здоров`ю людей, що перебувають на вказаному об`єкті. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2020 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильне з`ясування судом обставин, просить його скасувати та прийняти нове, яким позов задовольнити. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що нафтобаза є об`єктом підвищеної небезпеки, тобто на якому є реальна загроза виникнення аварій та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характера. Порушення, які були виявлені під час планової перевірки створюють велику небезпеку та ймовірність травмування і загибелі людей. На момент постановлення рішення на об`єкті продовжують існувати порушення, які створюють загрозу для життя і здоров`я людей. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що відповідно до акта позапланової перевірки від 20 травня 2020 року №82 не усунуто два порушення. У зв`язку з тим, що на даний час нафтобаза не експлуатується, відсутність оповіщувачів пожежної сигналізації та системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій не створює загрозу життю та здоров`ю людей. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а рішення суду - скасувати, з таких підстав. Судом установлено, що у період з 02 по 08 жовтня 2018 року посадовими особами позивача проведено планову перевірку ТОВ «Альянс Ойл Україна» (орендар, користувач), ТОВ «Рентойл» (орендодавець) щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Результати перевірки оформлені актом від 08 жовтня 2018 року №118. Вищевказаною перевіркою виявлено 43 (сорок три) порушення ТОВ «Альянс Ойл Україна» вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, з яких 15 (п`ятнадцять) порушень створюють загрозу життю та здоров`ю людей. У зв`язку з виявленням зазначених порушень, ГУ ДСНС у Кіровоградській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до ТОВ «Альянс Ойл Україна» заходів реагування у сфері державного нагляду. Постановляючи рішення про відмову у задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що такий захід реагування є крайнім заходом, а перелік порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не встановлено законодавством, отже віднесення таких до зазначеної категорії є суб`єктивною оцінкою позивача. На момент розгляду справи більшість порушень були усунуті. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного. Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V). Згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. Статтею 2 Закону України «Про пожежну безпеку» встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором. У свою чергу, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України). Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації. Названим Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування. Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання. Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України). Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Згідно зі статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами. З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежо-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. У свою чергу, адміністративний суд, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель. Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України). Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності. Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділу І вказаних Правил). Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом. Поряд з тим, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем. Із акта перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за № 118 від 08 жовтня 2018 року убачається, що нафтобаза «Трепівська» експлуатуються з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме: 1) будівлю складу технічних засобів не обладнано системою протипожежного захисту (автоматичною пожежною сигналізацією); 2) не забезпечено інструментом, що застосовується під час операцій зливу і наливу, з матеріалу, що не утворює іскор при ударах; 3) не забезпечено замкнене обвалування резервуарного парку висотою не менше 1 м; 4) не здійснено вирівняння, утрамбуваня та посипання піском майданчики в середині обвалування резервуарного парку; 5) допускається використання для озеленення території підприємства листяних порід дерев що сприяє скупченню парів; 6) до пожежних водойм не влаштовано під`їзди з майданчиком розмірами не менше 12 х 12 м для встановлення пожежних автомобілів і забирання води будь-якої пори року; 7) не проведено перевірку якості піноутворювача; 8) не забезпечено запас піноутворювача не менше ніж 400 л в концентрованому вигляді; 9) не обладнано периметр обвалування резервуарних парків та зливно-наливних естакад ручними оповіщувачами пожежної сигналізації з розрахунку кожні 100 м. та на відстані не більше 5 м. від обвалування парку; 10) не поновлено фарбування наземних резервуарів білою чи (сріблястою) фарбою для запобігання впливу сонячного проміння; 11) посадовим особам та працівникам не пройдено перевірку знань з питань пожежної безпеки; 12) не встановлено систему раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення; 13) не забезпечено проходження функціонального навчання керівним складом та особами, діяльність яких пов`язана з організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту; 14) на підприємстві з урахуванням особливостей виробничої діяльності не обладнано інформаційно-довідковий куточок з питань цивільного захисту (повинен бути частиною приміщення загального користування, у якій тематично оформляються стенди, розмішуються схеми, навчальні посібники і зразки, передбачені програмами підготовки працівників до дій у надзвичайних ситуаціях); 15) не забезпечено осіб, які задіяні в оповіщенні, локалізації та ліквідації аварійних ситуацій та аварій, засобами захисту органів дихання з переговорним пристроєм. Вищевказані порушення обумовили звернення ГУ ДСНС у Кіровоградській області у суд з позовом щодо застосування до ТОВ «Альянс Ойл Україна» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю). У період з 19 жовтня по 25 жовтня 2018 року було проведено позапланову перевірку, під час якої не усунутими зашились 8 (вісім) порушень. 28 січня 2019 було проведено позапланову перевірку, під час якої не усунутими зашились 6 (шість) порушень. Станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції виявлені контролюючим органом порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ТОВ «Альян Ойл Україна» повністю не усунені. З 15 (п`ятнадцяти) порушень, не усунутими залишились 2 (два) відповідно до акта позапланової перевірки від 20 травня 2020 року №82, а саме: 1) не обладнано периметр обвалування резервуарних парків та зливно-наливних естакад ручними оповіщувачами пожежної сигналізації з розрахунку кожні 100 м. та на відстані не більше 5 м. від обвалування парку; 2) не встановлено систему раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення. Позивач наголошує, що відсутність ручних оповіщувачів по периметру резервуарного парка та системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення призведе до пізнього оповіщення людей, які перебуватимуть на об`єкті, про надзвичайну ситуацію. Відповідач не заперечує наявність цих порушень, але зазначає, що на даний час нафтобаза не використовується, а отже відсутні фактори, що створюють небезпеку для життя та здоров`я людей. Відповідно до частини 1 статті 53 КЦЗ України на об`єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персонала та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення. Нафтобаза «Трепівська» відноситься до об`єктів підвищеної небезпеки, що підтверджується відповідною реєстрацією у державному реєстрі об`єктів підвищеної небезпеки по Кіровоградській області за 2007 рік за №35.34531124.01.2. Відтак, колегія суддів уважає, що незалежно від експлуатації нафтобази, вона є об`єктом підвищеної небезпеки, отже наявність автоматизованої системи раннього виявлення є обов`язковою. Відповідно до статті 1 Закону України №877-V ризик - ймовірність виникнення негативних наслідків від провадження господарської діяльності та можливий розмір втрат від них, що вимірюється у кількісних та якісних показниках. Дана нафтобаза відноситься до об`єктів з високим ступенем прийнятого ризика, тобто забезпечення на даному об`єкті безпеки, у тому числі пожежної та техногенної, є першочерговим завданням. При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об`єкта до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення. Наведений правовий висновок відображено у постанові Верховного Суду від 28 лютого 2019 року у справі № 810/2400/18. Водночас, на переконання колегії суддів, суттєвим є те, що спірні правовідносини стосуються необхідності захисту життя та здоров`я людей, оскільки забезпечити конституційно гарантовані права людини і громадянина можливо лише у випадку повного усунення виявлених у сфері техногенної та пожежної безпеки порушень. Ураховуючи наведене, колегія суддів погоджується з твердженням позивача про те, що порушення вимог пожежної та техногенної безпеки на нафтобазі мають реальну загрозу життю і здоров`ю людей, що є підставою для задоволення позову та вжиття заходів реагування у вигляді зупинення роботи нафтобази. Відповідно до пункта 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. За змістом частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи. Керуючись статтями 33, 34, 243, 289, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2020року скасувати. Позов Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області задовольнити. Застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю «Альянс Ойл Україна» (місцезнаходження: 01030, м.Київ, вул.Івана Франка, 6, код ЄДРПОУ 34531124) заходи реагування у вигляді зупинення роботи нафтобази «Трепівська», розташованої за адресою: с. Трепівка, вул. Шкільна, 1-а, Знам`янський район Кіровоградської області, шляхом заборони її використання (експлуатації) та опечатуванням (опломбуванням) вхідних дверей (воріт) до вказаної нафтобази та вентилів запірної арматури ємностей до повного усунення порушень, зазначених в акті від 20 травня 2020 року №82. Обов`язок щодо забезпечення виконання даної постанови покласти на Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий суддя Я.Б. Глущенко Судді О.Є. Пилипенко Л.Т. Черпіцька (Повний текст постанови складений 30 липня 2020 року.)