Постанова Восьмий апеляційний адміністративний суд № 441/1507/19

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 27 липня 2020 рокуЛьвівСправа № 441/1507/19 пров. № А/857/7295/20 Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача Шинкар Т.І., суддів Ільчишин Н.В., Судової-Хомюк Н.М., секретаря судового засідання Максим Х.Б., розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Городоцької міської ради Львівської області на рішення Городоцького районного суду Львівської області (головуючий суддя Яворська Н.І.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Городок о 10 год. 24 хв. 29 травня 2020 року, повне судове рішення складено 29 травня 2020 року, у справі №441/1507/19 за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Львівської області в особі Відділу Державної архітектурно-будівельної інспекції Городоцької міської ради Львівської області про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення, В С Т А Н О В И В: 21 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Городоцької міської ради Львівської області - Відділу державної архітектурно будівельної інспекції, просив визнати протиправною та скасувати постанову №08-20/11 від 30.07.2019 у справі про адміністративне правопорушення. Рішенням Городоцького районного суду Львівської області від 29 травня 2020 року позов задоволено. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не був присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення та не підписував постанову про притягнення його до відповідальності. Суд першої інстанції вказав, що участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення є передумовою реалізації інших прав (право на захист від обвинувачень, надання власних заперечень, подання нових доказів, використання правової допомоги тощо), а тому порушення суб`єктом власних повноважень права на участь у розгляді справи свідчить про порушення інших прав позивача, так як останній був позбавлений можливості реалізувати передбачені законом права. Суд першої інстанції, дослідивши матеріали справи, дійшов висновку, що позивача не було повідомлено належним чином про проведення відповідної перевірки та про розгляд справи про адміністративне правопорушення, а протоколи датовані раніше дати складення акта перевірки. Оскільки відповідачем по справі винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення за відсутності позивача та без належного повідомлення про час та місце розгляду справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що це є безумовною підставою для визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення № 08-20/11 від 30.07.2019. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Городоцька міська рада Львівської області подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Городоцького районного суду Львівської області від 29 травня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що протоколи про адміністративне правопорушення від 24.06.2019 складені по факту вчинення правопорушення, а постановою по справі про адміністративне правопорушення №08-20/11 від 30.07.2019 позивача визнано винним та накладено штраф. Скаржник вказує, що допущена технічна помилка в даті винесення постанови про адміністративне правопорушення №08-20/11, яка за доведеності факту вчинення такого правопорушення не може бути підставою для скасування постанови. Скаржник зазначає, що позивач здійснив прибудову до своєї квартири, ця прибудова розміщується на стовпчастому фундаменті, на земельній ділянці, яка не належить позивачу. Вказує, що позивач був належним чином повідомлений про винесення щодо нього постанови по справі про адміністративне правопорушення, лист отримала мати позивача, яка є його представником відповідно до доручення, копія якого долучена до матеріалів справи. Учасники справи в судове засідання не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи. Відповідно до частини 4 статті 229 КАС України та статті 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання. Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає. Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 30 липня 2019 року завідувачем Відділом державної архітектурно-будівельної інспекції Городоцької міської ради Львівської області прийнято постанову №08-20/11 по справі про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_1 , згідно з якого на замовником ОСОБА_1 на об`єкті будівництва: «Виконання будівельних робіт АДРЕСА_1» здійснено реконструкцію власної житлової квартири згідно витягу про реєстрацію права власності від 23.11.2006 №12615416) шляхом здійснення прибудови, а саме: залито стовпчастий фундамент та зведено дерев`яні стіни на земельній ділянці, яка не належить йому на праві власності (прибудинкова територія двохквартирного житлового будинку) без права на виконання будівельних робіт та без належно затвердженої проектної документації. Вказаними діями порушено абз.2 п.5, п.13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, ст.31, п.1 ч.1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.7, 9 Закону України «Про архітектурну діяльність». Постановлено ОСОБА_1 визнати винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 5 статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 9 350 грн. Вказана постанова прийнята на підставі матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт №08-20-24пз від 24.06.2019, протоколу про адміністративне правопорушення 08-20-24пз від 24.05.2019 та протоколу про адміністративне правопорушення 08-20-24пз-прот-2 від 24.05.2019. Вважаючи вказану постанову по справі про адміністративне правопорушення протиправною, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного. Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. Відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Згідно з частиною 1 статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинені щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених частиною четвертою цієї статті, - тягнуть за собою накладення штрафу від п`ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно до частини 1 статті 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (зокрема, статті 96). Частиною 2 статті 7 КУпАП встановлено, що провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI, в редакції чинній на час винесення оскаржуваної постанови (далі - Закон №3038-VI), відповідно до пункту 1 частини 1 статті 31 якого проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України. Статтею 6 Закону №3038-VI встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування. Виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад належать до органів державного архітектурно-будівельного контролю. Відповідно до положень частини 1 статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Як зазначено відповідачем у відзиві на позовну заяву, підставою проведення позапланової перевірки стало звернення гр. ОСОБА_2 від 12.04.2019 та звернення гр. ОСОБА_3 №870 від 03.06.2019. Згідно з частиною 2 статті 41 Закону №3038-VI орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Відповідно до частини 3 статті 41 Закону №3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, в редакції чинній на час винесення оскаржуваної постанови, (далі - Порядок №553) відповідно до пункту 9 якого державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. Згідно з пунктом 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону. Відповідно до пункту 12 Порядку №553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані, зокрема, у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством. Пунктом 13 Порядку №553 встановлено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. З метою забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, індивідуалізації її відповідальності та реалізації вимог статті 245 КУпАП відповідно до статті 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Статтею 251 КУпАП визначено перелік фактичних даних в справі про адміністративне правопорушення, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. У наведених положеннях визначено систему правових механізмів щодо забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, на стадії розгляду уповноваженим органом (посадовою особою) справи про адміністративне правопорушення, зокрема, з метою запобігти безпідставному (необґрунтованому) притягненню такої особи до відповідальності. Виходячи із змісту пункту 1 статті 247 КУпАП обов`язковою умовою притягнення особи до адміністративної відповідальності є наявність події адміністративного правопорушення. Наявність події правопорушення доводиться шляхом надання доказів. Частиною 1 статті 268 КУпАП законодавцем визначено права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності та встановлено, що справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи. У статті 278 КУпАП передбачені обов`язки посадових осіб, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, зокрема обов`язок щодо перевірки правильності складання протоколу та інших матеріалів справи про адміністративне правопорушення, а також щодо перевірки сповіщення осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду. Отже, для надання оцінки законності оскаржуваної постанови по справі про адміністративне правопорушення слід перевірити всі обставини, що стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення. При цьому, особі до якої застосовується адміністративна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в розгляді справи про адміністративне правопорушення, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо. Законодавство покладає обов`язок щодо своєчасного повідомлення особи про час та місце розгляду справи на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не підтверджує факту поінформованості особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим. Водночас, закріплюючи процесуальні гарантії прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, у тому числі й на участь у розгляді справи, положення КУпАП містять й певні застереження, спрямовані на забезпечення належної реалізації компетентними органами (особами) наданих їм повноважень, зокрема, передбачено можливість розгляду справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, у випадку наявності даних, що підтверджують належне повідомлення такої особи про місце і час розгляду справи. При цьому, доказування виконання обов`язку щодо повідомлення особи про місце і час розгляду справи несе уповноважена посадова особа. Отже, участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення є передумовою реалізації інших прав (право на захист від обвинувачень, надання власних заперечень, подання нових доказів, використання правової допомоги тощо), а тому порушення суб`єктом власних повноважень права на участь у розгляді справи вказує на порушення інших прав особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, які остання позбавляється можливості реалізувати. Із оскаржуваної постанови від 30.07.2019 вбачається, що позивач не був присутнім під час розгляду справи про адміністративне правопорушення та не підписував постанову про притягнення його до відповідальності. Відповідно до даних долучених до матеріалів справи копій паспорта позивача номер НОМЕР_1 (а.с.25,26) останній 11.02.2019 вибув з України і прибув 24.08.2019, про що в паспорті зроблено відповідні відмітки. Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази належного повідомлення позивача про дату, час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, відповідні докази відповідачем не надано під час розгляду справи в суді першої інстанції та не додано в суді апеляційної інстанції. Таким чином, всупереч вимог статей 268, 278 КУпАП відповідач розглянув справу про адміністративне правопорушення та прийняв оскаржувану постанову за відсутності належного повідомлення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Окрім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, протокол про адміністративне правопорушення 08-20-24пз та протокол про адміністративне правопорушення 08-20-24пз-прот-2, на підставі яких прийнято оскаржувану постанову, датовані раніше даті складання акта №08-20-24пз від 24.06.2019. Аргументи скаржника щодо допущення технічної помилки у даті постанови про адміністративне правопорушення, оскільки в такій чітко вказані номери протоколів про адміністративні правопорушення, які співпадають із самими протоколами, такі складені 24.06.2019, а тому датою винесення вказаної постанови є 30.06.2019, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними, оскільки у листі відповідача від 11.07.2019 №02-14/1831 вказано, що розгляд справи про адміністративне правопорушення за матеріалами перевірки (акт №08-20-24пз від 24.06.2019, протокол про адміністративне правопорушення 08-20-24пз від 24.06.2019 та протокол про адміністративне правопорушення 08-20-24пз-прот-2 від 24.06.2019) перенесено з 05.07.2019 та відбудеться 30.07.2019. Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Таким чином, в адміністративному процесі, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень тягар доказування правомірності своїх рішень, дій чи бездіяльності покладається на відповідача - суб`єкта владних повноважень, який повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, що можуть бути використані як докази у справі. Підсумовуючи вказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідачем при винесені оскаржуваної постанови не підтверджено належними та допустимими доказами належне своєчасне сповіщення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про місце і час розгляду справи, постанову у справі про адміністративне правопорушення винесено за відсутності позивача, що призвело до порушення прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, закріплених у статті 268 КУпАП. При цьому, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що копію постанови №08-20/11 від 30.07.2019 позивач отримав у серпні 2019 року, таким чином, не мав можливості своєчасно звернутися до суду з позовом, а тому наявні поважні підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду. Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» застосовується судами як джерело права, у пункті 58 Рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень. З огляду на викладене, враховуючи положення статей 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності винесення відповідачем оскаржуваної постанови та на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають. Керуючись статтями 230, 241, 272, 286, 308, 310, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Городоцької міської ради Львівської області залишити без задоволення, а рішення Городоцького районного суду Львівської області від 29 травня 2020 року у справі №441/1507/19 - без змін. Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає касаційному оскарженню. Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді Н. В. Ільчишин Н. М. Судова-Хомюк Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 28.07.2020 згідно з ч.3 ст.321 КАС України