Постанова КАС ВС № 817/1667/17

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 23 липня 2020 року м. Київ справа № 817/1667/17 адміністративне провадження № К/9901/62451/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Дашутіна І. В., суддів Шишова О. О., Яковенка М.М., розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 січня 2018 року у складі судді Дорошенко Н.О. та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року у складі колегії суддів: Шидловського В.Б., Мацького Є.М., Іваненко Т.В. у справі № 817/1667/17 за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині, ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Рівненської обласної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 1 розпорядження голови Рівненської обласної державної адміністрації від 23.10.2017 за № 286-к «Про ОСОБА_1 » (в редакції розпорядження голови Рівненської обласної державної адміністрації за № 303-к від 26.10.2017 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної адміністрації від 23 жовтня 2017 року № 286-к») в частині відсторонення першого заступника голови Рівненської обласної державної адміністрації ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження.

2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 22 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 3.1. Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації № 286-к від 23.10.2017 «Про ОСОБА_1 » відповідно до пункту 1 статті 68, пункту 1 статті 72 Закону України «Про державну службу», на підставі інформації Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Рівненській області розпочато дисциплінарне провадження стосовно першого заступника голови облдержадміністрації ОСОБА_1 з відстороненням від виконання посадових обов`язків. 3.2. Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації № 303-к від 26.10.2017 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 23.10.2017 № 286-к» пункт 1 розпорядження викладено в такій редакції: «

1. Розпочати дисциплінарне провадження щодо першого заступника голови облдержадміністрації ОСОБА_1 з відстороненням від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження»; доповнено розпорядження пунктами 2,3, зокрема: «2. Нарахування та виплату заробітної плати ОСОБА_1 на строк відсторонення від виконання посадових обов`язків не проводити». 3.3. З письмових звернень ОСОБА_1 від 26.10.2017 на ім`я голови та секретаря дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ апарату облдержадміністрації, зареєстровано Рівненською обласною державною адміністрацією 26.10.2017 за № вх-7718/0/01-43/17 та № вх-7719/0/01-43/14, встановлено, що 26.10.2017 ОСОБА_1 був ознайомлений з документами дисциплінарної справи; просив урахувати інформацію, яка надана листом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області за № 10-01/983 від 23.10.2017 щодо того, що результатами перевірки встановлено, що листки непрацездатності АДБ № 869321, АГФ № 786017, АГФ № 601873 згідно з записами в первинній медичній документації видані обгрунтовано. 3.4. Розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 27.07.2017 №206-к «Про ОСОБА_1 » на підставі листа Державного агентства водних ресурсів України від 24.07.2017 № 4117/7/11-17 розпочато дисциплінарне провадження стосовно першого заступника голови облдержадміністрації ОСОБА_1 з відстороненням від виконання посадових обов`язків. 3.5. ОСОБА_1 до Рівненської обласної державної адміністрації було надано листки непрацездатності: 1) серія АГФ № 601873 від 07.08.2017 (первинний), виданий КЗ РОКЛ, відповідно до якого позивач перебував на стаціонарному лікуванні з 27.07.2017 по 07.08.2017, стати до роботи з 08.08.2017, 2) серія АГФ № 786017 від 18.08.2017 (первинний), виданий КЗ РОКЛ, відповідно до якого позивач перебував на стаціонарному лікуванні з 27.07.2017 по 18.08.2017, стати до роботи з 19.08.2017, 3) серія АДБ № 869321 від 11.09.2017 (продовження), виданий Тернопільською Університетською лікарнею, відповідно до якого позивач перебував на стаціонарному лікуванні з 18.08.2017 по 14.09.2017, продовжує хворіти, 4) серія АГФ № 699809 від 14.09.2017 (продовження), виданий КЗ Сарненська центральна районна лікарня, відповідно до якого позивач перебував на амбулаторному та стаціонарному лікуванні з 15.09.2017 по 20.10.2017, зокрема в стаціонарі з 05.10.2017 по 20.10.2017, стати до роботи з 21.10.2017. 3.6. Рівненська обласна державна адміністрація листами від 09.10.2017 № вих-6124/0/01-22/17 та від 10.10.2017 № вих-6226/0/01-23/17 звернулась до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області про перевірку обгрунтованості видачі та продовження листків непрацездатності, виданих ОСОБА_1 , проведення експертизи по листках непрацездатності, роз`яснення щодо надання матеріального забезпечення за рахунок коштів Фонду по листках непрацездатності АДБ №869321, АГФ № 786017, АГФ № 601873. 3.7. Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області на вказані запити Рівненської обласної державної адміністрації надано відповідь від 23.10.2017 № 10-01/983 (вхідний номер Рівненської обласної державної адміністрації від 23.10.2017 № вх-7611/0/01-23/17), за змістом якої перевіркою встановлено, що вищезазначені листки непрацездатності згідно з записами в первинній медичній документації видані обгрунтовано. ЛН № 869321 виданий як продовження ЛН № 786017 з приводу одного випадку тимчасової непрацездатності. 3.8. Разом з тим, бланк ЛН № 869321 оформлено з порушенням вимог Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності, затвердженої наказом МОЗ України від 03.11.2004 № 532/274/136-ос/1406, зокрема: не зазначено номер та серію попереднього ЛН; не вказано місцезнаходження закладу охорони здоров`я; не вказано місцезнаходження установи; невірно підкреслено причину тимчасової непрацездатності; не зазначена посада лікаря. 3.9. Для надання матеріального забезпечення за кошти Фонду соціального страхування України ЛН № 869321 необхідно повернути на дооформлення за місцем його видачі в Тернопільську університетську лікарню. 3.10. Не підлягає оплаті в ЛН № 869321 період 18.08.2017, передбачений ЛН № 786017, а також період 19.08.2017-21.08.2017, оскільки лікарняна відпустка, що була надана ОСОБА_1 Тернопільською університетською лікарнею, не передбачена вимогами відповідних нормативно-правових актів Міністерства охорони здоров`я України. 3.11. Крім цього, госпіталізація ОСОБА_1 в Тернопільську університетську лікарню зафіксована 18.08.2017 о 09:25, в той час як виписка з Рівненської обласної клінічної лікарні була здійснена в другій половині дня 18.08.2017. 3.12. На вищевказаному листі Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області, головою Рівненської обласної державної адміністрації 23.10.2017 виконано резолюцію про порушення дисциплінарного провадження. 3.13. Указана інформація Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області, викладена в листі від 23.10.2017 №10-01/983, слугувала підставою для розпорядження голови Рівненської обласної державної адміністрації від 23.10.2017 № 286-к. Про вказану інформацію було достеменно відомо позивачу після ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження 26.10.2017, про що він особисто зазначав у зверненнях до відповідача від 26.10.2017. 3.7. Посилаючись на викладене та вважаючи, що оскаржене розпорядження в частині відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків є протиправним, позивач звернувся до суду з вищезазначеним позовом.

4. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з правомірності оскарженого розпорядження в частині відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків на час проведення дисциплінарного провадження та відсутність підстав для застосування заходів судового захисту прав та інтересів позивача у спірних правовідносинах. Крім того судами зазначено, що частина перша статті 72 Закону N 889-VIII встановлює загальну норму щодо можливого відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, незалежно від виду дисциплінарного проступку, обставини якого підлягають встановленню під час дисциплінарного провадження. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він, з підстав порушення судами норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову. 5.1. Вимоги касаційної скарги відповідач мотивує тим, що оскаржене розпорядження в частині відсторонення від виконання посадових обов`язків прийняте всупереч закону. Вказує, що державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків виключно з тих підстав, якщо буде встановлено невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, що призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним чи юридичним особам, державі, територіальній громаді.

6. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій є законними та обгрунтованими, прийнятими з додержанням норм матеріального та процесуального права, просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстнації - без змін.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Закон України «Про державну службу» № 889-VIII від 10.12.2015 (далі - Закон № 889-VIII) регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця. А згідно з пунктом 3 частини другої цієї статті Закону, його дія поширюється на державних службовців, зокрема, місцевих державних адміністрацій.

8. Згідно з частиною 1 статті 64 Закону України «Про державну службу» за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

9. Частиною 1 статті 65 Закону України «Про державну службу» визначено, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

10. Відповідно до частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу» дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

11. Частиною 1 статті 68 Закону України «Про державну службу» передбачено, що дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.

12. На підставі частин 1-4 статті 69 Закону України «Про державну службу» для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі. Дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об`єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом.

13. Відповідно до статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» № 586-XIV від 09.04.1999 (далі Закон № 586-XIV), місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

14. Згідно з частинами 1, 2 статті 6 Закону N 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

15. Частиною першою статті 41 Закону N 586-XIV передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

16. Статтею 39 Закону N 586-XIV встановлено, що голови місцевих державних адміністрацій, зокрема: 1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; 2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами; 3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.

17. Відповідно до статті 10 Закону N 586-XIV перший заступник та заступники голів місцевих державних адміністрацій виконують обов`язки, визначені головами відповідних державних адміністрацій, і несуть персональну відповідальність за стан справ на дорученій їм ділянці роботи.

18. Перший заступник та заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою обласної державної адміністрації за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.

19. У статті 40 Закону N 586-XIV закріплено, що перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов`язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

20. Аналіз викладених обставин свідчить про те, голова обласної державної адміністрації наділений повноваженнями ініціювати дисциплінарне провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку стосовно першого заступника голови обласної державної адміністрації.

21. Частиною першою статті 72 Закону N 889-VIII встановлено, що на час здійснення дисциплінарного провадження державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків.

22. А згідно з частиною другою статті 72 Закону N 889-VIII невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, що могло призвести або призвело до людських жертв, заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду фізичним або юридичним особам, державі, територіальній громаді, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків приймається відповідно керівником державної служби або суб`єктом призначення.

23. Отже, в частині першій наведеної норми Закону йдеться про право керівника державної служби або суб`єкта призначення відстороняти державного службовця від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, тоді як частина друга цієї статті містить перелік випадків, які є обов`язковою підставою для відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків.

24. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі №П/811/556/17.

24. З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що частина перша статті 72 Закону N 889-VIII встановлює загальну норму щодо можливого відсторонення державного службовця від виконання посадових обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, незалежно від виду дисциплінарного проступку, обставини якого підлягають встановленню під час дисциплінарного провадження.

26. При цьому, відповідно до частини першої статті 72 Закону N889-VIII відсторонення від виконання посадових обов`язків державного службовця під час здійснення дисциплінарного провадження не носить обов`язкового характеру, а може бути застосовано суб`єктом призначення, який приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження, крім випадків, визначених у частині другій цієї статті Закону, та вирішується на розсуд суб`єкта призначення, який приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження.

27. Викладені обставини спростовують доводи позивача відносно того, що державний службовець може бути відсторонений від виконання посадових обов`язків на час дисциплінарного провадження виключно в разі настання (можливого настання) наслідків, наведених в частині другій статті 72 Закону N 889-VIII.

28. Разом із цим, колегія суддів звертає увагу на те, що правомірність відкриття дисциплінарного провадження позивачем не оскаржується.

29. За таких умов, Верховний Суд уважає правильним висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, що оскаржене розпорядження в частині відсторонення позивача від виконання посадових обов`язків на час дисциплінарного провадження не суперечить вимогам закону, а відтак відсутні підстави для визнання розпорядження протиправним в частині з мотивів, наведених в позовній заяві.

30. Крім того, Верховний Суд наголошує, що судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації від 10.11.2017 № 312-к «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до розпорядження голови облдержадміністрації від 23.08.2017 № 233-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », у зв`язку з тим, що відпали підстави у застосуванні пункту 2 розпорядження голови облдержадміністрації від 23.10.2017 № 285-к «Про внесення змін до розпорядження голови облдержадміністрації від 23.08.2017 № 233-к», та звільненням ОСОБА_1 і незастосуванням на день звільнення дисциплінарного стягнення за дисциплінарним провадженням, розпочатим відповідно до розпорядження голови облдержадміністрації від 23.10.2017 № 286-к «Про ОСОБА_1 », - звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника голови обласної державної адміністрації 10.11.2017, з оплатою ОСОБА_1 часу відсторонення від виконання службових обов`язків за період з 23.10.2017 по 10.11.2017 у розмірі середньої заробітної плати.

31. Таким чином, як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, на час звернення позивача до суду з заявою про зміну предмета позову 15.11.2017 реалізація права позивача на отримання заробітної плати за період відсторонення від виконання посадових обов`язків відповідно до оскарженого розпорядження вже була забезпечена у встановленому законом порядку, що підтвердив представник позивача в судовому засіданні.

32. При цьому, звільнення позивача з займаної посади не є наслідком дисциплінарного провадження, розпочатого на підставі оскарженого в даній справі розпорядження, а відбулося відповідно до розпорядження голови облдержадміністрації від 23.08.2017 № 233-к «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 », що не заперечується представниками сторін.

33. За таких умов, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.

34. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

36. З огляду на наведене, касаційну скаргу ОСОБА_1 необхідно залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

37. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

38. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 22 січня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року у справі № 817/1667/17 - залишити без змін.

39. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. Суддя-доповідач І.В. Дашутін Судді О.О. Шишов М.М. Яковенко