Постанова КАС ВС № 826/9485/17

ПОСТАНОВА Іменем України 23 липня 2020 року Київ справа №826/9485/17 адміністративне провадження №К/9901/64215/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Дашутіна І.В., суддів Шишова О.О. Яковенка М.М. розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Аграрної біржі на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2018 року у складі судді Федорчука А.Б. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року у складі колегії суддів: Вівдиченко Т.Р. (головуюча), Беспалова О.О., Парінова А.Б. у справі №826/9485/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЦУНАМІ» до Аграрної біржі про зобов`язання вчинити дії, ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «ЦУНАМІ» (далі - позивач, ТОВ «ЦУНАМІ») звернулось до суду з адміністративним позовом до Аграрної біржі в якому просило зобов`язати Аграрну біржу повторно розглянути та надати ТОВ «ЦУНАМІ» достовірну, точну та повну інформацію на запит №8 від 16.06.2017 в порядку, визначеному чинним законом України.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2018 року позовні вимоги задоволено. 2.1. Зобов`язано Аграрну біржу повторно розглянути та надати ТОВ «ЦУНАМІ» достовірну, точну та повну інформацію на запит №8 від 16.06.2017 в порядку, визначеному чинним законом України.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2018 року залишено без змін.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 4.1. ТОВ «ЦУНАМІ» звернулось до Аграрної біржи з Запитом №8 від 16.06.2017 на доступ до інформації. 4.2. У Запиті позивач просив надати інформацію: « - надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі ІІІ кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Київської області від 25-26 травня 2017 року; - надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі III кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Тернопільської області від 29 травня 2017 року; - надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі III кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Кіровоградської області від 31 травня 2017 року; -надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі III кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Сумської області від 01 та 02 червня 2017 року; -надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі ІІІ кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Чернігівської області від 06 та 07 червня 2017 року; - надати заявнику копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі III кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Рівненської області від 08 та 09 червня 2017 року». 4.3. Листом від 07 липня 2017 року №147/2 відповідач повідомив позивача, що Аграрна біржа не є розпорядником публічної інформації, а запитувана інформація відноситься до категорії «конфіденційної» та може бути поширена лише у визначеному законом порядку.

5. Уважаючи що відповідачем не надано повну інформацію на запит позивач звернувся до суду з адміністративним позовом за захистом своїх прав.

6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач є розпорядником інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» та безпідставно не надав публічну інформацію доступ до якої гарантується зазначеним Законом. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

8. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами першої та апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права. Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки безпідставно віднесено відповідача до розпорядників інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації». 8.1. Крім того відповідачем зауважено, що копії аукціонних свідоцтв, які запитувались позивачем містять відомості про комерційну діяльність значної кількості суб`єктів господарювання, зокрема щодо кількісних, якісних та цінових характеристик та показників придбаної кожним з таких суб`єктів господарювання продукції й відповідно становить комерційну цінність і є конфіденційною. 8.2. Також скаржником зазначено, що необхідність надання відповідачем інформації не обґрунтована інтересами національної безпеки, економічного добробуту або забезпечення прав людини.

9. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги у повному обсязі та залишити рішення суду першої та апеляційної інстанції без змін. 9.1. На обґрунтування відзиву вказує, що рішення суду першої та апеляційної інстанції постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

10. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовано Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI.

11. Статтею 1 зазначеного Закону передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

12. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

13. Статтею 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено вичерпний перелік суб`єктів, які належать до розпорядників публічної інформації.

14. Так, розпорядниками інформації для цілей Закону України «Про доступ до публічної інформації» визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

15. До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

16. На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами.

17. Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

18. У свою чергу, правові умови створення та діяльності товарних бірж на території України регламентовані Законом України «Про товарну біржу» від 10 грудня 1991 року №1956-XII.

19. У статті 1 Закону України «Про товарну біржу» визначено, що товарна біржа є організацією, яка об`єднує юридичних і фізичних осіб, які здійснюють виробничу і комерційну діяльність, і має за мету надання послуг в укладенні біржових угод, виявлення товарних цін, попиту і пропозицій на товари, вивчення, упорядкування і полегшення товарообігу і пов`язаних з ним торговельних операцій.

20. Товарна біржа діє на основі самоврядування, господарської самостійності, є юридичною особою, має відокремлене майно, самостійний баланс, власні поточні та вкладні (депозитні) рахунки в банках та може мати печатки.

21. Основними принципами діяльності товарної біржі, відповідно до статті 2 Закону України «Про товарну біржу», зокрема, є публічне проведення біржових торгів.

22. Статтею 4 Закону України «Про товарну біржу» визначено обов`язки товарної біржі.

23. Товарна біржа забезпечує, зокрема, збір, обробку і поширення інформації, пов`язаної з кон`юнктурою ринку.

24. Разом з тим, частиною третьою статті 15 Закону України «Про товарну біржу» передбачено, що зміст біржової угоди (за винятком найменування товару, кількості, ціни, місця і строку виконання) не підлягає розголошенню. Цю інформацію може бути надано тільки на письмову вимогу судам, органам прокуратури, служби безпеки, внутрішніх справ та аудиторським організаціям у випадках, передбачених законодавством України.

25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

26. Правовий статус товарної біржі, зокрема її права та обов`язки, регламентований Законом України «Про товарну біржу», системний аналіз положень якого надає підстави для визнання товарної біржі суб`єктом господарювання.

27. Разом з тим, законодавством, а саме статтею 13 спеціального Закону України «Про доступ до публічної інформації» регламентовано перелік суб`єктів, які є розпорядниками публічної інформації, що є виключним, розширеному тлумаченню не підлягає та визначає конкретні умови, за яких суб`єкт господарювання набуває зазначений правовий статус.

28. Водночас, з обставин справи, установлених судами попередніх інстанцій, не вбачається відповідності Аграрній біржі хоча б одній з таких умов, в свою чергу в касаційній скарзі містяться доводи, які підтверджують зворотнє.

29. При цьому, аналізуючи положення пункту 4 частини першої та пункту 4 частини другої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Верховний Суд зазначає наступне.

30. Пункт 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» застосовується щодо надання інформації стосовно умов постачання товарів, послуг та цін на них, однак, як було встановлено судами попередніх інстанцій, у запиті від 16.06.2017 № 8 ТОВ «Цунамі» просило відповідача надати інформацію, а саме: копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини заготівлі ІІІ кварталу 2017 року постійними лісокористувачами Київської, Тернопільської, Кіровоградської, Сумської, Чернігівської, Рівненської областей.

31. Умови постачання товарів, послуг, за винятком найменування товару, кількості, ціни, місця і строку виконання, становлять зміст біржової угоди, що відповідно до статті 15 Закону України «Про товарну біржу», не підлягає розголошенню.

32. Разом з тим, для визнання суб`єкта господарювання розпорядником публічної інформації в розумінні пункту 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» він повинен відповідати одній з ознак: 1) займати домінуюче становище на ринку, яке, у свою чергу, визначається за Методикою визначення монопольного (домінуючого) становища суб`єктів господарювання на ринку, затвердженою розпорядженням Антимонопольного комітету України від 05.03.2002 №49-р, згідно із Законом України «Про захист економічної конкуренції»; 2) мати спеціальні або виключні права (Законом України «Про товарну біржу» або будь-яким іншим законодавчим актом надання товарній біржі таких прав не передбачено); 3) мати статус природної монополії у розумінні Закону України «Про природні монополії».

33. Жодної з таких ознак відносно Аграрної біржі судами попередніх інстанцій не встановлено.

34. Крім того, інформація про покупців на торгах, яку позивач просив Біржу надати за його запитом, стосується підприємницької діяльності певних суб`єктів господарювання у межах конкретних господарських правовідносин та не є інформацією, яка становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією), а отже відповідач не відповідає ознакам розпорядника публічної інформації у розумінні пункту 4 частини другої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

35. При цьому, доводи позивача про те, що природні ресурси, а саме ліс, є об`єктами права власності Українського народу, не надають підстав уважати запитувану ним інформацію такою, що становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною), оскільки запит ТОВ «Цунамі» охоплює певні питання, що мають суто комерційне цільове призначення, а не безпосередньо стосується прав громадян на користування природними ресурсами.

36. У контексті аналізу спірних у цій справі правовідносин у межах доводів касаційної скарги, а також перевірки тверджень позивача про те, що до обов`язків товарної біржі належить збір, обробка та поширення інформації, яка пов`язана з кон`юнктурою ринку, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що дійсно профільним Законом України «Про товарну біржу», окрім іншого, визначено, що товарною біржою здійснюється поширення інформації пов`язаної з кон`юнктурою ринку (стаття 4 вказаного Закону), якою, у свою чергу є відомості щодо співвідношення попиту і пропозиції на певні товари й послуги. Тобто, зазначена норма передбачає поширення біржею не будь-якої інформації, а конкретних аналітичних даних.

37. Наведене законодавче положення кореспондується з основними принципами біржової діяльності, одним з яких, згідно зі статтею 2 цього ж Закону України «Про товарну біржу», є публічне проведення біржових торгів. Такий принцип передбачає відкритість та прозорість відповідних торгів для потенційних учасників і забезпечує можливість аналітичного аналізу кон`юнктури відповідного ринку, але при цьому не надає підстав вважати, що відомості про конкретних суб`єктів господарювання є загальнодоступними для широкого кола осіб та/або становлять суспільний інтерес.

38. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року по справі №806/1846/17.

39. Ураховуючи вищевикладене, колегія судів приходить до висновку, що Аграрна біржа у межах встановлених у цій справі спірних правовідносин не є розпорядником публічної інформації у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому відсутні правові підстави для її зобов`язання повторно розглянути запит позивача від 16.06.2017 № 8 та надати йому достовірну, точну та повну інформацію на такий запит, а саме копії аукціонних свідоцтв виданих Аграрною біржею за результатами проведення торгів з продажу необробленої деревини.

40. Таким чином, Верховний Суд уважає помилковими висновки суду першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для зобов`язання відповідача повторно розглянути та надати ТОВ «ЦУНАМІ» достовірну, точну та повну інформацію на запит, тому позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

41. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. Статтею 351 КАС України визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

44. З огляду на наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

45. Касаційну скаргу Аграрної біржі задовольнити.

46. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2018 року у та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року у справі №826/9485/17 - скасувати.

47. У задоволені позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ЦУНАМІ» до Аграрної біржі про зобов`язання вчинити дії -відмовити.

48. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. Cуддя-доповідач І.В. Дашутін Судді О.О. Шишов М.М. Яковенко