Постанова Велика Палата ВС № 9901/48/20

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 01 липня 2020 року м. Київ Справа № 9901/48/20 Провадження № 11-107заі20 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Золотнікова О. С., суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г. розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року (суддя Гімон М. М.) у справі № 9901/48/20 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправним Виборчого кодексу України(далі - ВК України, Кодекс) та ВСТАНОВИЛА: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просив визнати ВК України протиправним і таким, що порушує виборчі права безпартійного громадянина України ОСОБА_1 , оскільки позбавляє його права бути кандидатом на виборах народних депутатів України шляхом самовисування.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що ВРУ прийняла ВК України, що порушує його виборчі права, а зміст цього Кодексу допускає факт дискримінації, зокрема, позивача як безпартійного громадянина України порівняно із партійними громадянами. Оскільки згідно зі статтями 133 та 154 ВК України право щодо висування кандидата у народні депутати мають не всі громадяни України, а лише партійні громадяни на з`їздах своїх політичних партій, то це є порушенням рівності громадянських і виборчих прав позивача, визначених Загальною декларацією прав людини, прийнятою 10 грудня 1948 рокуГенеральною Асамблеєю Організації Об`єднаних Націй (далі - Генеральна Асамблея ООН), та Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, прийнятим 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року № 2148-VIII).

3. На думку ОСОБА_1 , порушені у ВК України його права щодо самовисування кандидатом у народні депутати України визначені не Конституцією України, а вказаними міжнародними документами, а відтак його звернення до Конституційного Суду України в порядку статті 150 Конституції України є неможливим. Водночас з огляду на положення статей 5, 6, 22, 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та статей 6, 75 Конституції України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження ухвалених Радою як суб`єктом владних повноважень законів. Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

4. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 лютого 2020 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

5. Судове рішення мотивовано тим, що положення частини четвертої статті 19 та статті 266 КАС України слід розуміти так, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРУ, які виникають у правовідносинах, у яких Рада як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України). Позивач оспорює ухвалений ВРУ нормативно-правовий акт, який є результатом кодифікації і забезпечує правове регулювання певної сфери суспільних відносин, об`єднуючи норми певної галузі (підгалузі) права, - ВК України, тобто нормотворчу діяльність відповідача. Проте ВРУ - єдиний орган законодавчої влади в Україні, який, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Ради у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

6. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки ОСОБА_1 оспорює ухвалений ВРУ акт, який є результатом нормотворчої, а не управлінської діяльності, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, то з таких правовідносин не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції). До того ж розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, відтак підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить вирішення цього спору, немає. Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

7. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм процесуального права.

8. На думку скаржника, суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі з огляду на те, що Рада, будучи органом законодавчої влади, при здійсненні законотворчої діяльності не виконує владних управлінських функцій, а тому її дії в цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, спростовує свій висновок, зазначаючи також про те, що позивач оспорює ухвалений ВРУ нормативно-правовий акт, який забезпечує правове регулювання певної сфери суспільних відносин. Тобто суд визнає, що ВРУ за допомогою ухвалених нею нормативно-правових актів забезпечує правове регулювання певної сфери суспільних відносин, а регулювання певної сфери суспільних відносин є нічим іншим як управлінням нею. З огляду на статтю 75 Конституції України ВРУ є законодавчим органом влади, який здійснює управління країною шляхом ухвалення нормативно-правових актів. Крім того, у статті 4 КАС України чітко вказано, що виконання ВРУ як представником законодавчої влади делегованих їй повноважень з ухвалення законів є складовою її публічно-владних управлінських функцій. До того ж у Регламенті Верховної Ради України, затвердженому Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент ВРУ), визначено, що актами Ради є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви. Таким чином, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження законів, прийнятих ВРУ, що також підтверджено статтею 22 КАС України. Відтак законотворча діяльність Ради є складовою її публічно-владних управлінських функцій, що і є підставою для звернення до адміністративного суду.

9. ОСОБА_1 також указує, що закони та інші правові акти Ради на предмет порушення ними конституційних прав громадян перевіряє Конституційний Суд України. У свою чергу, пункт 1 частини першої статті 266 КАС України відносить до повноважень Верховного Суду вирішення питань щодо законності (крім конституційності) лише постанов Ради. Відтак наявна юридична колізія, коли статті 4, 5 та 22 КАС України по суті дають можливість звернення до адміністративного суду із позовом щодо порушення прийнятими законами прав громадян, гарантованих взятими на себе Україною зобов`язаннями при підписанні нею міжнародних документів, натомість стаття 266 КАС України позбавляє суд можливості визнати такий закон протиправним. Проте з огляду на статтю 6 КАС України, відповідно до якої забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини, є достатні підстави, на думку позивача, для розгляду цього спору Верховним Судом.

10. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу та зобов`язати Верховний Суд розглянути справу по суті. Позиція інших учасників справи

11. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що заперечує проти задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1

12. На думку Ради, предмет цього спору не має ознак справи адміністративної юрисдикції, оскільки позивач порушує перед судом питання неконституційності закону, тому зазначене питання віднесено до компетенції Конституціи?ного Суду України.

13. У зв`язку з викладеним відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року без змін. Рух апеляційної скарги

14. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 08 квітня 2020 року поновила ОСОБА_1 строк на апеляційне оскарження ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року та відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 18 травня 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01), відмовивши в задоволенні клопотання скаржника про розгляд справи у судовому засіданні за його участі. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

15. Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

17. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

18. Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

19. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

20. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

21. Водночас за змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

22. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).

23. Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

24. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

25. Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

26. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.

27. Як установив суд першої інстанції, скаржник звернувся до суду з позовом щодо визнання ВК України протиправним і таким, що порушує виборчі права безпартійного громадянина України ОСОБА_1 , оскільки позбавляє його права бути кандидатом на виборах народних депутатів України шляхом самовисування.

28. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

29. За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.

30. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ.

31. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

32. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.

33. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).

34. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

35. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.

36. У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

37. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправним законодавчого акта ВРУ, який є результатом нормотворчої, а не управлінської діяльності, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки.

38. Доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

39. Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

40. Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.

41. Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

43. Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України актів ВРУ може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

44. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 9901/380/18 (провадження № 11-205заі18), від 27 березня 2019 року у справі № 9901/952/18 (провадження № 11-3заі19) та від 01 квітня 2020 року у справі № 9901/571/19 (провадження № 11-1267заі19).

45. Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

47. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

48. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає. Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 рокузалишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач О. С. Золотніков Судді: Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко С. В. Бакуліна Н. П. Лященко Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко М. І. Гриців Л. І. Рогач Д. А. Гудима О. С. Ткачук Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. Р. Кібенко О. Г. Яновська В. С. Князєв