Рішення КАС ВС № 9901/159/20

РІШЕННЯ Іменем України 16 липня 2020 року Київ справа №9901/159/20 адміністративне провадження №П/9901/159/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді: Чиркіна С.М., суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Кравчука В.М., Стародуба О.П. розглянув в порядку спрощеного провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України - Зеленського Володимира Олександровича , треті особи: Офіс Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, Голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович, Голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович, Виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області ОСОБА_8, Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльність, В С Т А Н О В И В: 22.06.2020 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Президента України - Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач), треті особи: Офіс Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович (далі - Голова Одеської обласної державної адміністрації Куций М.В.), Голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович (далі - Голова Одеської обласної ради Паращенко С.В.), Голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович (далі - Голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак В.М.), Голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович (далі - Голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Г.О.), Виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області ОСОБА_8 (далі - Виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області ОСОБА_8), Фермерське господарство «Назари» (далі - ФГ «Назари»), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність шостого Президента України - Зеленського В.О. щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю Куцого М.В. - голови Одеської обласної Державної адміністрації, Паращенка С.В. - голови Одеської обласної ради, вираженою відсутністю контролю за протиправною бездіяльністю Приймака В.М. - голови Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області, Тефтула Г.О. - голови Лиманської районної ради Одеської області, пов`язаною з відсутністю контролю за наявною протиправною діяльністю ОСОБА_8 , виконуючої з 19.02.2019 повноваження Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_9 - як Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, а також порушень законодавства у сфері підтримання об`єктів благоустрою у належному стані, зокрема, вираженою відсутністю затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою при використанні не за цільовим призначенням коштів за наявним великим фінансуванням загального фонду - 13 282 694, 37 грн та субвенції - 5 447 570,40 грн. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 відкрито провадження у вказаній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін на 16.07.2020. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що ОСОБА_8 протиправно виконує обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13.02.2019 повноважень ОСОБА_9 , - як Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування в цілому, в тому числі і особисто позивача. Стверджує, що протиправна бездіяльність третіх осіб, яка полягає у цілеспрямованій відсутності контролю за протиправною діяльністю ОСОБА_8 та триваюча протиправна бездіяльність Верховної Ради України щодо непризначення у визначений законом строк позачергових виборів сільського голови сприяють зазначеним порушенням та обмеженню прав членів територіальної громади. За позицією позивача, відповідач, як Гарант Конституції, зобов`язаний припиняти антиконституційні дії законодавчої, виконавчої та судової влади, які прямо чи опосередковано порушують Основний Закон України. Також позивач покликався на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі №420/2651/20 від 10.06.2020, яким його позов задоволений частково, зокрема, визнана протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області та відмовлено в задоволені позову в частині зобов`язання Верховної Ради України призначити позачергові вибори Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області (далі - справа №420/2651/20). Відповідач подав відзив на позов, в якому просить Суд відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 , оскільки фактично позивач оскаржує бездіяльність Верховної Ради України, пов`язану із непризначенням позачергових виборів та оскаржує бездіяльність посадових осіб Одеської обласної державної адміністрації, Одеської обласної ради, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, Лиманської районної ради Одеської області, діяльність в.о. Трояндівського сільського голови ОСОБА_8, яка, на думку позивача, порушує законодавство України та діяльність керівника ФГ «Назари» ОСОБА_3, проте позов подано саме до Президента України. Відповідач наголосив на відсутності спірних правовідносин між позивачем та Президентом України, відсутності порушених прав свобод або інтересів позивача, що у свою чергу, виключає можливість звернення позивача до суду, оскільки відсутнє його порушене право, що підлягає судовому захисту. Зазначив, що позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх прав, оскільки Президент України не вступав із позивачем у жодні правовідносини, а отже правові підстави для задоволення позову відсутні. На адресу суду касаційної інстанції від Верховної Ради надійшли письмові пояснення на позов, у яких третя особа зазначає про відсутність підстав для задоволення позову, які власне і для залучення її у якості третьої особи, оскільки прийняте у цій справі судове рішення не може вплинути на права або обов`язки парламенту. Водночас третя особа наголошує, що колишній Трояндівський сільський голова ОСОБА_9 оскаржив рішення Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 13.02.2019 про дострокове припинення своїх повноважень в судовому порядку, у зв`язку із чим вирішення відповідачем питання про призначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області не вбачалося за можливе з огляду на триваючі судові процеси. Третя особа - Кабінет Міністрів України також надала свої письмові пояснення на позов, в яких просить відмовити у задоволені позову з підстав, що питання щодо обрання сільського голови не відноситься до компетенції відповідача, що в свою чергу виключає можливість визнання протиправною бездіяльність Президента України. Інші учасники справи правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористалися. Перевіривши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд встановив наступне. Трояндівська сільська рада рішенням від 13.02.2019 № 337-VII достроково припинила повноваження Трояндівського сільського голови - ОСОБА_9 на підставі пункту 16 частини першої статті 26, частини третьої статті 42, частини третьої статті 59 та частини другої, третьої, пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР). Рішенням Трояндівської сільської ради №340-VII від цієї ж дати на секретаря цієї ради - ОСОБА_8 покладено виконання повноважень сільського голови та надано право першого підпису, а також зобов`язано звернутися у п`ятнадцятиденний строк до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. 27.02.2019, відповідно до вимог частини третьої статті 42 Закону №280/97-ВР, секретар Сільради ОСОБА_8 звернулася до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, які виникли між сторонами, Верховний Суд виходить з такого. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Згідно із частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Отже, скориставшись правом на звернення до суду позивач сформував позовні вимоги, самостійно визначив відповідача, порушені права, підстави позову та обрав спосіб захисту. За приписами частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Сформульовані і заявлені позовні вимоги, фактичні обставини, на яких ґрунтуються ці вимоги, зумовили застосування таких норм права. За правилами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до статті 102 Основного Закону Президент України є главою держави і виступає від її імені. Повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. На цьому неодноразово наголошувалося у рішеннях Конституційного Суду України (від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007,від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року № 21-рп/2008 та інших. У статті 106 Конституції України, яка визначає повноваження Президента України, відсутня норма, що наділяє Гаранта Конституції призначити позачергові місцеві вибори. Частиною першою статті 38 Конституції України встановлено, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. В Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 зазначено, що відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частина третя статті 140 Конституції України). Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п`ять років (частина друга статті 141 Конституції України). Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Згідно зі статтею 3 цього Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. За правилами статті 42 Закону №280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах (частина друга). Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що у випадку обмеження або порушення прав та законних інтересів територіальної громади (її членів), будь-який мешканець територіальної громади має право оскаржити таку дію (бездіяльність) до суду. Відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування. За приписами частини десятої статті 79 Закону №280/97-ВР у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори. У справі №420/2651/20 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що саме до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування. В рішенні від 18 листопада 2004 року № 17-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень; це не виключає взаємодії органів державної влади, в тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо; однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини рішення) Оцінюючи наявність/відсутність ознак протиправної бездіяльності відповідача в контексті спірних правовідносин та з огляду на встановлені судом обставини справи, Верховний Суд зазначає про таке. Днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2018 року (справа №11-138заі18) висловила позицію, згідно з якою «протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені». З аналізу положень законодавства, що регулюють спірні правовідносини (Конституція України, Закон №280/97-ВР), вбачається відсутність повноважень та обов`язку у відповідача вчиняти певні дії та приймати рішення в контексті предмету спору відносно третіх осіб визначених Позивачем. Водночас обираючи спосіб захисту свого порушеного права, позивач у поданому позові просить визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю третіх осіб. При цьому позивачем не наведено жодної норми закону, яка б була порушена відповідачем у спірних правовідносинах, а судом встановлено відсутність закону, який передбачав би обов`язок Президента вчинити певні дії відносно посадових осіб органів місцевого самоврядування. Так, обов`язковою умовою надання правового захисту адміністративним судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент його звернення до суду. В контексті викладеного, не заперечуючи наявність певних правомірних очікувань позивача з приводу призначення позачергових виборів та роботи органів місцевого самоврядування, Верховний Суд наголошує, що зазначені очікування та їх реалізація знаходяться поза межами повноважень відповідача. Водночас в контексті повноважень відповідача, твердження ОСОБА_1 про порушення посадовими особами, які не є відповідачами у цій справі, законодавства про місцеві вибори, а також використанні не за цільовим призначенням певних коштів не є предметом спору у справі та відповідно не може бути предметом дослідження та оцінки судом. За приписами частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідачем в цій справі доведено, що до його повноважень не належить питання призначення позачергових виборів сільських голів та здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органів місцевого самоврядування в контексті предмету спору. Керуючись статтями 241-246, 250, 266, 295 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - В И Р І Ш И В: відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позову до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправною бездіяльності. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Головуючий суддя: С.М. Чиркін Судді : А.Ю. Бучик А.А. Єзеров В.М. Кравчук О.П. Стародуб