Постанова КАС ВС № 200/14157/18-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 липня 2020 року м. Київ справа № 200/14157/18-а адміністративне провадження № К/9901/5792/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів: Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року в складі судді Буряк І.В. та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року в складі колегії суддів: Сіваченка І.В. (головуючий), Сухарька М.Г., Гаврищук Т.Г. у справі №200/14157/18-а за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Росія» про анулювання дозволу на користування надрами ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Державна служба геології та надр України (далі - позивач, Держгеонадра України) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта «Росія» (далі - відповідач) про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25.07.2012.

2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи: 3.1. Позивач у справі Державна служба геології та надр України (місцезнаходження 03057, м. Київ вул. Антона Цедіка, 16, код ЄДРПОУ 37536031) є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174. 3.2. Відповідач у справі ТОВ «Шахта «Росія» є юридичною особою, код ЄДРПОУ 37909183, місцезнаходження: 85300, Донецька обл., м. Покровськ, вул. Центральна буд.149, Код КВЕД 46.71 «Оптова торгівля твердим, рідким, газоподібним паливом і подібними продуктами (основний)»; Код КВЕД 05.10 «Добування кам`яного вугілля»; Код КВЕД 05.20 «Добування бурого вугілля». 3.3. 25 липня 2012 року Держгеонадра, на підставі наказу від 03 липня 2012 року №308, ТОВ «Шахта «Росія» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №5614. У вказаному дозволі зазначено: мета користування надрами: добування кам`яного вугілля і супутніх корисних копалин; назва родовища: шахтоділянка по пластах l1, виділена у межах поля діючої шахти ВП «Шахта «Росія» ДП Селидіввугілля; місцезнаходження: Красноармійський р-н, Донецька обл.; площа 6,28 км. кв; термін дії дозволу 20 років. 3.4. Особливі умови, визначені вказаним дозволом є наступними:

1. Виконання рекомендацій ДКЗ України, протокол від 12 квітня 2012 року № 2598;

2. Виконання умов: Донецької обласної ради - рішення від 07 червня 2012 року №6/12-308; Мінприроди України - лист від 20 квітня 2012 року № 8209/06/10-12; Держгірпромнагляду - лист від 13 червня 2012 року № 4878/0/3.1-12/6/12; Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Донецькій області (екологічна картка від 17 квітня 2012 року № 12-1910);

3. Своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету України згідно з чинним законодавством;

4. Щорічна звітність перед ДНВП «Геоінформ України» про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр;

5. Обов`язкове проведення моніторингу та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 «Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615. 3.5. Невід`ємною частиною вказаного спеціального дозволу на користування надрами є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 25 липня 2012 року №5614, що укладена між Державною службою геології та надр України та ТОВ «Шахта «Росія», як надрокористувачем, згідно з підпунктом 1.1 якої Держгеонадра надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов`язується виконувати та дотримуватися умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією Угодою та нормами законодавства. Пунктом 5.3 цієї Угоди передбачено дотримання надрокористувачем відповідно до умов цієї угоди, зокрема, таких обов`язків: дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користування надрами; використовувати надра відповідно до цілей для яких їх було надано; дотримуватись вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою; надавати в установленому порядку Держгеонадрам інформацію щодо користування надрами. 3.6. Наказом Держгеонадра від 26 квітня 2018 року № 144 «Про встановлення термінів на усунення порушень» відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, у зв`язку з надходженням листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 19 березня 2018 року №04/34-2157 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18 квітня 2018 року №5/2018) ТОВ «Шахта «Росія» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5614 надано 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень щодо: виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого у встановленому порядку, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування. 3.7. 15 травня 2018 року Держгеонадра прийнято наказ № 160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів», яким, з врахуванням пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 14.05.2018 № 6/2018), зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу, у тому числі ТОВ «Шахта «Росія». Встановлене порушення статей 24 та 51 Кодексу України про надра. Підстава зупинення - підпункт 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ України від 30.05.2011 №615. 3.8. 01 жовтня 2018 року ТОВ «Шахта Росія» направило до позивача клопотання №47, яким повідомило про те, що 12.07.2018 проведено технічну нараду, на якій погоджено умови укладання договору на розробку ТЕО, укладено договір від 10.08.2018 № 15/08-2018 з ДП «Дніпрогіпрошахт» щодо розробки проекту розвитку гірничих робіт та просило зупинити дію наказу від 15.05.2018 №160, надавши надрокористувачеві час розроблення проекту до 4 кварталу 2019 року. 3.9. 02 листопада 2018 року Держгеонадра України направлено лист №21956/03/14-18 на юридичну адресу відповідача з проханням надати у 15-денний строк, з моменту отримання даного листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом, який отримано відповідачем 13.11.2018, з якого вбачається, що питання про припинення дії дозволу вирішується у зв`язку із не усуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 № 5616, які в свою чергу викладені у наказі Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами». 3.10. 14 листопада 2018 року ТОВ «Шахта «Росія» надіслано лист вих.№53, яким повідомлено Держгеонадра України про незгоду із анулюванням спеціального дозволу на користування надрами. 3.11. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25.02.2019 у справі №200/12877/18-а, яке залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, позов ТОВ «Шахта «Росія» задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25.07.2012, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта «Росія» і пункт 2 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено.

4. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що позивачем не дотримано вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, під час звернення до суду з цим позовом. Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:

5. Позивач подав касаційну скаргу на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову. 5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статтю 26 Кодексу України про надра та Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №

615. Позивач зазначає, що матеріалами справи підтверджено порушення відповідачем вимог статті 24 Кодексу України про надра, що є підставою для анулювання дозволу на користування надрами у судовому порядку.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. 6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. По суті заявленого спору відповідач зазначає про те, що позивачем стосовно відповідача будь-яких планових чи позапланових заходів державного нагляду (контролю) у встановленому законодавством порядку не проводилось.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції на час розгляду справи судом.

9. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення№1174). Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

11. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011року №615 (зі змінами та доповненнями) (далі - Порядок №615).

12. Відповідно до пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

13. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

14. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

15. Частиною 2 статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

16. Статтями 60, 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

17. Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

18. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра. При цьому право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.

19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем 15 травня 2018 року було зупинено дію дозволу на користування відповідачем надрами на підставі підпункту 1 пункту 22 Порядку №615.

20. Підстави припинення права користування надрами визначенні статтею 26 Кодексу «Про надра», відповідно до якої право користування надрами припиняється в разі: 1) якщо відпала потреба в користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування; 4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

21. Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

22. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надарми в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

23. Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України «Про надра», лише за наявності згоди на це користувача надрами.

24. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем надіслано відповідачу запит стосовно припинення права користування надрами, а відповідач висловив заперечення проти припинення такого права. Тому позивач мав правові підстави для звернення до суду з цим позовом.

25. У свою чергу, відповідно до пункту 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

26. Суд касаційної інстанції зауважує, що згідно частини 7 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року №2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

27. За висновком щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладеного колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу (постанова від 18.10.2018 у справі №812/1735/17) і у цій справі судова колегія не вбачає підстав для відступу від такого висновку.

28. Як установлено судами попередніх інстанцій у цій справі, підставою позову позивач зазначив неусунення причин, що зумовили зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5616, які у свою чергу викладені у наказі Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами».

29. Проте рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25.02.2019 у справі №200/12877/18-а, яке залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №5614 від 25.07.2012, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта «Росія» і пункт 2 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено.

30. Тому у даній справі відсутня така передумова для анулювання спеціального дозволу на користування надрами як зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами з підстав порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

31. Відтак висновки судів попередніх інстанцій про безпідставність позовних вимог та рішення про відмову у задоволенні позову є обґрунтованими. Доводи ж касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 26 Кодексу України про надра та Порядку №615 є помилковими з огляду на те, що наведені без урахування вимог частини 7 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року №2806-IV.

32. За таких обставин рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 року ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до частини 1 статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін. Керуючись статтями 327, 343, 349, 350 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2020 залишити без змін. Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. СуддіВ.М. Шарапа В.М. Бевзенко С.М. Чиркін