Постанова КАС ВС № 802/1447/17-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 16 липня 2020 року м. Київ справа № 802/1447/17-а адміністративне провадження № К/9901/25330/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Тацій Л.В., суддів: Шарапи В.М., Стеценка С.Г., розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу №802/1447/17-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - Управління) про визнання рішення протиправним, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Управління на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Курка О.П., суддів: Совгири Д.І., Драчук Т.О.),- ВСТАНОВИВ: ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог В серпні 2017 року ОСОБА_1 (далі- позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі- відповідач, Управління), в якому просила: -визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області за № С-8931/0-4646/6-17 від 04.07.2017. -зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути письмову заяву ОСОБА_1 від 17 травня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 гектара, яка розташована на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області, за межами населеного пункту. Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо ненадання дозволу позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року скасовано постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року скасовано, ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка є сформованою, а тому відповідно до ч. 6 ст. 79-1 ЗК України її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою, про що просить позивач. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, вважаючи, що позивач дотримався передбачених Земельним кодексом України вимог щодо порядку відведення земельної ділянки, оскільки йдеться про відведення землі сільськогосподарського призначення у власність. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. ОСОБА_1 звернулась з клопотанням для отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, які відносяться до однієї категорії земель, у зв`язку з чим відведення земельної ділянки здійснюється шляхом виготовлення проекту землеустрою. Відтак, у відповідача не було жодних підстав стверджувати, що земельна ділянка, яку позивач бажає отримати, є сформованою, та її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу В лютому 2018 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилається на не правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке вбачає у тому, що спірна ділянка перебуває у державній власності (за межами населених пунктів). Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення про передачу земельних ділянок можуть прийматись розпорядником землі за відсутності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на таку ділянку в Державному реєстрі прав. Зазначив, що висновки суду про необхідність розроблення проекту відведення, у зв`язку з тим, що змінюється цільове призначення земельної ділянки, є безпідставним. Згідно з ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення. Статтею 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" передбачена можливість зміни виду використання земель на підставі відповідної документації із землеустрою (а не виключно на підставі проекту відведення), яка розробляється при формуванні земельних ділянок. Виходячи з ч. 6 ст. 79-1 ЗК України зміна такого виду використання буде здійснюватися саме на підставі технічної документації щодо поділу, передбаченої ст. 56 Закону України "Про землеустрій". Необхідність розроблення проекту відведення виникає лише у разі зміни цільового призначення всього земельного масиву, а не його частини. Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення скарги заперечує, просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Верховний Суд ухвалою від 02 березня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Управління. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Шарапа В.М., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді. Ухвалою від 15.07.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що в травні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Дахталійської сільської ради, Крижопільського району Вінницької області. Листом ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 04.07.2017 №С-8931/0-4646/6-17 ОСОБА_1 повідомлено, що на доданих до клопотання графічних матеріалах зображено масив земель, сформований шляхом проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності за кошти державного бюджету у 2013 році та ділянці присвоєно кадастровий номер. З урахуванням викладеного, зазначено, що місце розташування об`єкта не відповідає схемі землеустрою наявній в технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області, а також не містить обґрунтованих рішень організації раціонального використання та охорони земель. Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Касаційна скарга по справі №802/1447/17-а подана в лютому 2018 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020). Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Головним питанням спору є правомірність відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на сформованій земельній ділянці державної власності сільськогосподарського призначення (кадастровий номер 0521981800:04:001:0596). З матеріалів справи судами встановлено, що земельна ділянка, бажана позивачем до відведення, розташована у межах сформованої земельної ділянки (кадастровий номер 0521981800:04:001:0596 (загальна площа земельної ділянки 10 га), яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення що підтверджується наданим суду витягом з технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області. Суд апеляційної інстанції, рішення якого оскаржується, дійшов висновку, що відведення земельної ділянки повинно здійснюватися шляхом виготовлення проекту землеустрою, оскільки передбачалось відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, які відносяться до однієї категорії земель, що передбачає зміну цільового призначення. При цьому, відповідно до ст. 20 ЗК України відведення земельної ділянки здійснюється шляхом виготовлення проекту землеустрою. Колегія суддів з цим висновком не погоджується, виходячи з наступного. Відповідно до ч. 1-5 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. У ч. 6 ст. 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій»: - проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом. - технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування. За правилами статті 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. Таким чином, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації. Тобто, згідно з положеннями ЗК України способами формування земельної ділянки, є, у порядку відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок), шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже ч. 2 ст. 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки. Крім того, Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскільки відведення земельної ділянки передбачає зміну її цільового призначення, її відведення відповідно до ст. 20 ЗК України повинно здійснюватися саме за проектом землеустрою. Позивачка просила земельну ділянку площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства. Згідно з Інформацією з Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки, кадастровий номер 0521981800:04:001:0596 (загальна площа земельної ділянки 10 га) - землі сільськогосподарського призначення. Згідно з ч. 5 ст. 20 ЗК України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення. Крім того, відповідно до частини 2 статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру: а) щодо категорії земель: - на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються; - на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення; - на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель; б) щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель: - на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються; - на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони); - на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення. Отже, зміна цільового призначення земельної ділянки може відбуватись на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок. Суд апеляційної інстанції, застосувавши ст. 20 ЗК України, яка передбачає, що зміна цільового призначення здійснюється за проектом землеустрою, безпідставно не звернув увагу на те, що відповідно до ст. 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок. Окрім цього в ст. 33 ЗК України передбачено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок. За таких підстав Суд приходить до висновку, що проект землеустрою та подальша відповідна процедура необхідні лише у разі: переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної статтею 19 ЗК України, в іншу; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель оборони; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення (окрім наданих для ведення ОСГ, які можуть використовуватись також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення). Таку позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 806/5308/15 та від 04.05.2020 по справі за №802/1539/17-а. Таким чином, суд апеляційної інстанції внаслідок неправильного застосування норм матеріального права дійшов помилкового висновку про те, що в даному випадку позивачка правомірно просила надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області. Також колегія суддів вважає безпідставними посилання позивачки на те, що частиною 6 статті 79-1 ЗК України не може застосовуватись до спірних правовідносин, оскільки зазначена норма може застосовуватись лише до земельних ділянок, які були сформовані раніше, тобто до 01.01.2013 і які передані у власність або користування. Проте інформація про власника земельної ділянки в Державному земельному кадастрі відсутня. Згідно з Інформацією Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 10,0002 га, кадастровий номер 0521981800:04:001:0596, форма власності - "інформація відсутня", цільове призначення - землі сільськогосподарського призначення. Зазначена ділянка зареєстрована 26.10.2013 на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності (за межами населених пунктів) на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області. Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення про передачу земельних ділянок можуть прийматись розпорядником землі за відсутності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на таку ділянку в Державному реєстрі прав. Таким чином, те що інформацію про власника не зазначене, не змінює того, що земельна ділянка перебуває у державній власності, яка знаходиться на території Дахталійської сільської ради Крижопільського району Вінницької області за межами населеного пункту, розпорядником якої є Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області. З огляду на викладене, враховуючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23.01.2018, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 25.10.2017 залишити в силі. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України не передбачено відшкодування судових витрат суб`єкту владних повноважень у разі відмови в задоволення позову позивачу - фізичній особі. Керуючись ст. 343, 349, 352, 356 КАС України, Суд, - П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області -задовольнити. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року - скасувати, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року -залишити в силі. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. Головуючий Л.В. Тацій Судді С.Г. Стеценко В.М. Шарапа