Окрема думка КАС ВС № 9901/259/19

ОКРЕМА ДУМКА 18 червня 2020 року Київ справа №9901/259/19 адміністративне провадження №П/9901/259/19 судді Верховного Суду Білоуса О.В. у справі №9901/259/19 за позовом компанії «Tolexis Enterprises AG» до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, про визнання протиправним та нечинним Указу (в частині). Компанія «Tolexis Enterprises AG» (далі - Компанія) звернулась до Верховного Суду як до суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача, - Рада національної безпеки та оборони України (далі - РНБО), про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 19 березня 2019 року №82/2019 «Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо компанії «Tolexis Enterprises AG» (пункт 66 Додатку 2 до Рішення). Рішенням Верховного Суду від 18 червня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним і нечинним Указ Президента України від 19 березня 2019 року №82/2019 «Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо компанії «Tolexis Enterprises AG» (пункт 66 додатку 2 до Рішення). Однак, я не погоджуюсь з таким рішенням колегії суддів і вважаю, що у задоволенні позову необхідно відмовити з огляду на таке. Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, Указом Президента України від 19 березня 2019 року №82/2019 введено в дію рішення Ради національної безпеки та оборони України від 19 березня 2019 року «Про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Указ Президента України набрав чинності 21 березня 2019 року з дня опублікування в газеті «Голос України». Відповідно до пункту 66 Додатку №2 до рішення РНБО від 19 березня 2019 року стосовно Tolexis Enterprises AG терміном на три роки застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону України «Про санкції» у виді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) запобігання виведенню капіталів за межі України; 4) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 5) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для провадження певного виду діяльності, зокрема спеціальних дозволів на користування надрами (пункт 66 Додатку 2 до Рішення). Із таким рішенням в частині, що стосується Tolexis Enterprises AG, позивач не погодився, оскаржив його до суду. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України, Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Згідно з абзацом 3 пункту 31 статті 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Статтею 107 Основного Закону України встановлено, що органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, є Рада національної безпеки і оборони України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом. Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України». Статтею 1 цього Закону встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», однією із функцій Ради національної безпеки і оборони України є внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони. Відповідно до функцій, визначених цим Законом, Рада національної безпеки і оборони України розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які, відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України, належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема, заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України (абзац сьомого пункту 1 частини першої статті 4 Закону). За змістом частини першої статті 5, частини першої статті 6, частини четвертої статті 10 зазначеного Закону, головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади. За приписами статті 1 Закону України «Про санкції», з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави. Підстави застосування санкцій визначені статтею 3 Закону України «Про санкції». Згідно з частиною першою статті 3 вказаного Закону, підставами для застосування санкцій є, зокрема, дії іноземної фізичної особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. Приписи частини другої цієї статті Закону України «Про санкції» визначають, що застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності. Статтею 4 цього Закону закріплено перелік видів санкцій, які можуть застосовуватись на підставі його приписів. Згідно з пунктами 1 та 21 частини першої Закону, видами санкцій є блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції», пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону України «Про санкції»). В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуваний у частині, що його стосується, Указ Президента України суперечить принципам прозорості та об`єктивності, оскільки не містить жодних фактів, які б свідчили про наявність передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції» підстав до застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій). Крім того, зі змісту спірного Указу не видається за можливе встановити, з якої саме з передбачених статтею 3 Закону підстав стосовно позивача були застосовані санкції. Вважаю, що оскаржуваний Указ Президента не має містити наведеного позивачем, оскільки, відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції», рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України. Так, під час судового розгляду справи судом було встановлено, що санкції до Компанії застосовані РНБО від 19 березня 2019 року на підставі розгляду пропозицій Кабінету Міністрів України, схвалених розпорядженням КМУ від 18 грудня 2018 року №1036-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». В свою чергу, розробником розпорядження КМУ від 18 грудня 2018 року №1036-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» є Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України (далі - МТОТ). Колегією суддів встановлено, що підстави щодо необхідності застосування до позивача санкцій містяться в документах розробника розпорядження КМУ - Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України. В ході судового розгляду справи від Секретаріату Кабінету Міністрів України надійшли документи (із грифом ДСК), які стали підставою для застосування до позивача санкцій. За змістом вказаних матеріалів, позивача включено до переліку осіб, що підтримують економічні (ділові) відносини, являються дилерами/дистриб`юторами продукції ТОВ «Титанові інвестиції». Зокрема, згідно з інформацією, що міститься в цьому переліку, Tolexis Enterprises AG має ділові зв`язки з ТОВ «Титанові Інвестиції». В пояснювальній записці до проекту розпорядження КМУ «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних заходів (санкцій)», підготовленій МТОТ, міститься наступне обґрунтування необхідності прийняття акта: ТОВ «Титанові інвестиції» зареєстровано 17 червня 2014 року в Москві з метою легалізації роботи незаконно відчужених потужностей ПрАТ «Кримський Титан» на тимчасово окупованій території. Рішенням РНБО від 21 червня 2018 року до ТОВ «Титанові інвестиції» застосовні санкції строком на три роки. Основним постачальником сировини для ТОВ «Титанові інвестиції» є ТОВ «Центр оптимальних технологій», яке також є дистриб`ютором на російському ринку продукції ТОВ «Титанові інвестиції». ТОВ «Центр оптимальних технологій» на 100 % належить кіпрській компанії «Ohna Holdings Limited». Дистриб`ютором в Європі продукції, виготовленої на тимчасово окупованій Російською Федерацією території підприємством, що перебуває в управління ТОВ «Титанові інвестиції», є швейцарська компанія Tolexis Enterprises AG, яка продає продукцію, що вироблена на тимчасово окупованій території з порушенням законодавства України. У зв`язку з цим, в пояснювальній записці зроблено висновок про те, що перелічені компанії, у томі числі й Tolexis Enterprises AG, причетні до здійснення та участі в операціях купівлі-продажу продукції, виготовленої на тимчасово окупованій території підприємством, що перебуває в управлінні ТОВ «Титанові інвестиції», з використанням української сировини. Окрім того, під час судового розгляду справи було витребувано документи, які стали підставою для застосування до позивача санкцій від Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України. Так, згідно з наданими цим Міністерством поясненнями, в ході моніторингу дотримання правового режиму тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя МТОТ ідентифіковано низку юридичних осіб, що мають ділові контакти з ТОВ «Титанові інвестиції» (ПрАТ «Кримський Титан»), зокрема, компанію Tolexis Enterprises AG. За інформацією МТОТ Компанія Tolexis Enterprises AG на своєму вебсайті www.tolexis.ch характеризувала себе на ринку як постачальника хімічних і металургійних продуктів, руд і мінералів титану. Компанія Tolexis Enterprises AG є дочірньою компанією «Tolexis International Limited», водночас, відповідно до даних Департаменту реєстрації компаній та офіційних приймачів Республіки Кіпр, директором останнього є ОСОБА_2 , а секретарем - ОСОБА_3. Ці ж особи є директором та секретарем компанії «Ohna Holdings Limited». Згідно з інформацією Єдиного державного реєстру юридичних осіб Російської Федерації компанія «Ohna Holdings Limited» є 100% власником ТОВ «Центр оптимальних технологій», яка є основним постачальником сировини для ТОВ «Титанові інвестиції», а також основним дистриб`ютором на російському ринку продукції ТОВ «Титанові інвестиції», виготовленої на потужностях заводу «Кримський Титан». Також на вебсайті Tolexis Enterprises AG (www.tolexis.ch) станом на кінець вересня 2018 року (часу, до якого працював зазначений сайт) містився перелік марок діоксину титану, постачання яких здійснює компанія Tolexis Enterprises AG. В зазначеному переліку вказано низку найменувань, виробництво яких здійснюється саме на потужностях заводу «Кримський Титан». Марки, технічні умови та специфікації продукції, розміщеної на вебсайті Tolexis Enterprises AG, дозволили ідентифікувати її як таку, що була вироблена на потужностях заводу «Кримський Титан», а вказаний в специфікаціях термін придатності діоксину титану становив 12 місяців з дня виготовлення, що, за висновком Міністерства, свідчить про те, що його було виготовлено після початку тимчасової окупації АР Крим та м. Севастополя. Отже, підставою для застосування до позивача санкцій слугував висновок уповноважених органів про постачання позивачем продукції, яка виробляється на незаконно відчужених потужностях заводу «Кримський Титан», що, за їх твердженням, створює реальні та потенційні загрози національним інтересам, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяє окупації частини території України, завдає майнових втрат державі. При цьому, визначення переліку, змісту та порядку застосування санкцій відноситься до компетенції Ради національної безпеки і оборони України, рішення якої приймаються колегіально. У свою чергу, санкції щодо позивача встановлені та регламентовані рішенням РНБО від 19 березня 2019 року, яке не є предметом розгляду у цій справі. А Президент України, на виконання вимог статті 107 Конституції України та статті 5 Закону України «Про санкції», видав оскаржуваний Указ, яким ввів у дію рішення РНБО від 19 березня 2019 року. Частиною другою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Таке завдання адміністративного судочинства відповідає принципу поділу влади, що встановлений Конституцією України та уособлений в інших нормативно-правових актах, який заперечує надання суду повноважень втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України. Частиною третьою статті 106 Конституції України визначено, що на основі та на виконання Конституції і законів України Президент України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. З урахуванням обставин у цій справі, вважаю за необхідне зазначити, що оскаржуваний Указ Президента України не може бути скасований, визнаний протиправним і нечинним, без скасування рішення РНБО про застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в частині, що стосується інтересів позивача. Враховуючи викладене та з огляду на встановлені в цій справі обставини, правове регулювання спірних правовідносин, оцінивши належність, допустимість, достовірність зібраних у справі доказів як кожного окремо, так і їх достатність і взаємний зв`язок у сукупності, зваживши всі аргументи та доводи учасників справи, вважаю, що оскаржуваний Указ Президента України прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, він відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а тому, підстави для визнання спірного Указу протиправним та нечинним відсутні. За правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України понесені позивачем витрати у виді сплаченого судового збору за звернення з цим позовом до суду відшкодуванню не підлягають. Суддя О.В. Білоус