Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 120/3325/19-а

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 120/3325/19-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Крапівницька Н. Л. Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М. 17 червня 2020 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Кузьмишина В.М. суддів: Сушка О.О. Сапальової Т.В. , за участю: секретаря судового засідання: Платаш В.О., представника позивача Кучабської В.В., представника відповідача Яковенко В.О., представника відповідача Корданського О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року (проголошено в м. Вінниці, повний текст складено 13.02.2020) у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби, в особі управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області до комунального некомерційного підприємства "Тиврівська центральна районна лікарня" Тиврівської районної ради про зобов`язання виконати вимогу, В С Т А Н О В И В : Описова частина Короткий зміст позовних вимог. У жовтні 2019 року Північний офіс Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до комунального некомерційного підприємства "Тиврівська центральна районна лікарня" Тиврівської районної ради, в якому просило зобов`язати відповідача виконати вимоги, викладені у листі-вимозі від 16.06.2019 №26-02-04-14/3166. Короткий зміст судових рішень суду першої інстанції. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року в задоволені позовних вимог відмовлено. Короткий зміст вимог апеляційної скарги. Не погодившись із судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з`ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права. Відзив/заперечення на апеляційну скаргу. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив про необґрунтованість доводів апеляційної скарги та просив суд залишити без змін оскаржуване судове рішення. Рух справи у суді апеляційної інстанції. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2020 року справу призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданені. Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції. Так, судом першої інстанції встановлено, що на виконання п. 2.3.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2019 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального некомерційного підприємства Тиврівська центральна районна лікарня Тиврівської районної ради за період з 01.01.2016 року по 31.01.2019 року. Під час проведення ревізії встановлено ряд порушень законодавства, які задокументовані в акті ревізії від 30.05.2019 року №04- 30/06. Листом від 13.06.2019 за №26-02-04-14/3166 позивач на адресу комунального некомерційного підприємства Тиврівська центральна районна лікарня Тиврівської районної ради направив вимогу про усунення виявлених порушень, а саме: протягом травня - грудня 2018 року Лікарнею, за рахунок коштів медичної субвенції державного бюджету, виділеної на лікування мешканців Тиврівського району проведено видатки на суму 108,76 тисяч грн. на лікування мешканців Гніванської об`єднаної територіальної громади без послідуючого відшкодування зазначених видатків останньою, що є порушенням вимог ч.1 ст. 103-4 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року №2456 - VI, ч.3 ст.8 Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад від 05.02.2015 №157-УІІІ та п.3 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 року №11; у порушення вимог ст. 31 Закону України "Про оплату праці, Лікарнею протягом періоду з 01.01 2017 року по 31.01.2019 року проведено нарахування та виплату доплати до мінімальної заробітної плати працівникам госпрозрахункового підрозділу при виконанні ними встановлених умовних одиниць працеємкості (норм праці) на суму 68,59 тис. грн., та як наслідок проведено нарахувань єдиного соціального внеску на суму 11,82 тис. грн.; протягом ревізійного періоду Лікарнею не перераховане в дохід районного бюджету кошти, як такі, за якими видатки були проведені в минулих бюджетних періодах, а саме кошти, які були утримані із заробітної плати працівників, у січні 2017 року за грудень 2016 року, в січні 2018 року за 2017 року, на суму 4,40 тис. грн. та відповідно на уму 0,97 тис. грн., на яку було зменшено єдиний соціальний внесок, чим не дотримано вимог п. 2.4 "Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2014 року №372, яким завдано матеріальної шкоди на загальну суму 05,37 тис. грн.; протягом ревізійного періоду, через несплату квартирної плати мешканцями гуртожитку (2 кімнатами, які перебувають на баланс Лікарні), Лікарнею недоотримано доходів (квартплату) в загальній е умі 0,42 тис. грн, що є порушенням вимог ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу. Вимогою від 13.06.2019 за №26-02-04-14/3166 зобов`язано усунути комунальним некомерційним підприємством Тиврівська центральна районна лікарня Тиврівської районної ради виявлені порушення, шляхом забезпечення: повернення до районного бюджету коштів на суму 108,76 тис. грн., використаних на лікування мешканців населених пунктів, які відносяться до новоутвореної Гніванської об`єднаної територіальної громади відповідно до норм ст. 1212-1214 Цивільного кодексу України; відшкодування до районного бюджету коштів на суму 68,59 тис. грн, використаних на неправомірне нарахування та виплату до мінімальної заробітної плати, відповідно до статей 130-135 Кодексу законів про працю, повернення до районного бюджету зайво перерахованого соціального внеску на суму 11,82 тис. грн., відповідно до вимог п.13 ч.2 ст. 11 Закону України Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України; відшкодування до районного бюджету матеріальної шкоди на суму 4,40 тис. грн., заподіяної внаслідок неперерахування коштів, як такі, за якими видатки були проведені в минулих бюджетних періодах, відповідно до ст. 22, 610-625 ЦКУ та з урахуванням норм, визначених ст. 136 КЗпП України; повернення до районного бюджету зайво перерахованого соціального внеску на суму 0,97 тис. грн., відповідно до вимог п.13 ст.9, п.2 ч.2 п. 11 Закону №2464 та Порядку №6; надходження до спеціального фонду Лікарні коштів на суму 0,42 тис. грн. за користування кімнатами гуртожитку (квартплати) Лікарні відповідно до ст.22, 610-625 ЦКУ, ст.216-229 Господарського кодексу України від 16.01.2003 року №436-VII, з урахуванням норм, визначених ст.130 КЗпП; недопущення у подальшій роботі фактів встановлених порушень законодавства. Усунути виявлені ревізією порушення вимагалось до 15.07.2019 року, з одночасним інформуванням про вжиті заходи, з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушення. Однак пункти 1-4 вимоги залишились невиконані, що стало підставою для звернення з даним позовом до суду.

Мотивувальна частина. Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон №2939-ХІІ). Згідно з ст.2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України № 868 від 28 жовтня 2015 року створено Державну аудиторську службу України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення. Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. За приписами пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); суб`єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні та реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: інспектування (ревізії). За приписами підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог. Зазначені норми також кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Згідно із пунктом 13 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Крім того, наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Отже, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання, водночас вимога про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, не може бути примусово стягнута шляхом вимоги, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Відповідно до пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку. Згідно з пунктом 7 Положення № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи. Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550). Згідно з пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Відповідно до пункту 16 Порядку № 550 ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень. (пункт 46 Порядку № 550). Органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об`єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об`єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства. (пункт 52 Порядку № 550). З аналізу викладених правових норм випливає, що при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у порядку, визначеному законодавством, і звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність з вимогами законодавства у майбутньому, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Відтак, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити дії. Звертаючись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання вчинити дії з підстав, встановлених пунктом 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», контролюючий орган не повинен виходити за межі наданих цим пунктом повноважень і здійснювати стягнення збитків. Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Згідно із частиною першою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги. Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції повно і всебічно досліджено і оцінено обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначено юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв`язку з чим підстави для його скасування відсутні. Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби в особі управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05 лютого 2020 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 30 червня 2020 року. Головуючий Кузьмишин В.М. Судді Сушко О.О. Сапальова Т.В.