Постанова 4855 № 826/16107/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/16107/18 Суддя (судді) першої інстанції: Вовк П.В. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 червня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Харківгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частині, ВСТАНОВИВ У жовтні 2018 р. публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «НАК «Нафтогаз України») звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та не чинним пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», а саме: «Для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 року № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.». На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що оскаржуване розпорядження прийнято Урядом з перевищенням повноважень, передбачених статтею 21, 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтями 4 та 11 Закону України «Про ринок природного газу», статтею 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а також в порушення норм Господарського та Цивільного кодексів України, та не узгоджується з постановою Уряду від 01 жовтня 2015 року № 758 «Про затвердження положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)», оскільки пункт 17 затвердженого цією постановою Положення містить вказівку про врахування позивачем примірного договору постачання природного газу виробникам теплової енергії, який затверджується Кабінетом Міністрів України та надає постачальнику право обмежити або припинити постачання природного газ, у тому числі, на думку позивача, і шляхом ненадання номінацій, оскільки способів такого обмеження або припинення примірним договором не визначено. Наголосив, що на думку позивача, оскаржуваний пункт розпорядження № 742-р у частині покладення на ПАТ «НАК «Нафтогаз України» щодо зобов`язання видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям у період опалювального сезону 2016/17 року порушує права позивача, оскільки є втручанням Кабінету Міністрів України як органу управління у його господарську діяльність. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2019 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено. В подальшому, постановою Верховного Суду від 19 вересня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року у даній справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звернув увагу на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», яке є предметом оскарження у справі, що розглядається. За наслідками нового розгляду справи, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року позов задоволено. Не погоджуючись з судовим рішенням, Кабінет Міністрів України та Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Харківгаз» звернулися з апеляційними скаргами, в яких просили суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Зокрема Кабінет Міністрів України в своїй апеляційній скарзі наголошує на тому, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року» прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та є актом індивідуальної дії. Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного. Судом першої інстанції встановлено, що 05.10.2016 Кабінет Міністрів України видав розпорядження №742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», яким зокрема для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року (далі - опалювальний сезон) видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації. Надаючи оцінку спірним правовідносинам колегія суддів виходить з наступного. Згідно з частиною другою ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Виходячи з вимог статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Під нормативно-правовим актом у контексті цієї статті слід розуміти рішення суб`єкта владних повноважень, яке містить норми права, що поширюють свою дію на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Задовольняючи позовні вимоги, окружний суд дійшов висновку, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року» є нормативно-правовим актом, а тому, строки його оскарження в порядку адміністративного судочинства визначаються саме ч. 3 статті 264 КАС України, як спеціальною нормою відносно ч. 2 статті 122 КАС України. А оскільки станом на 01 жовтня 2018 року (день звернення позивача до суду), як станом і на час розгляду справи, оскаржуване розпорядження є чинним, вбачається, що АТ «НАК «Нафтогаз України» було дотримано визначеного законом строку звернення до суду з даним адміністративним позовом. Проте, з таким висновком колегія суддів не може погодитися виходячи з наступного. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень встановлюються ст. 264 КАС України, відповідно до ч.2, 3 якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Відповідно до ч.1, 3 ст.117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Частинами 1-3 ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. Відповідно до ч.8 наведеної статті акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений до суду в порядку та у випадках, установлених законом. У ст.4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; - індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. В окремих законодавчих актах визначено деякі терміни, які також слід брати до уваги: - нормативний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану теплових, тепловикористальних установок та мереж, їх експлуатації, проектування та будівництва (стаття 1 Закону України «Про теплопостачання» № 2633-IV від 2 червня 2005 року); - нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів (стаття 1 Закону України «Про стандартизацію» № 1315-VII від 5 червня 2014 року); - нормативно-технічний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану і експлуатації електричних установок та мереж (стаття 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII від 13 квітня 2017 року). Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України № 883/5 від 15 травня 2013 р.) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 р. за № 381/10661 визначено, що нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування. Згідно Рішенню Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі. Дослідивши розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року» колегія суддів зазначає, що вказаним актом відповідач встановив окремі обов`язки ПАТ «НАК «Нафтогаз України», та теплогенеруючих та теплопостачальних організацій. Наведене свідчить, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р стосується обмеженого кола осіб, є персоніфікованим, при цьому не встановлює жодних додаткових прав чи свобод, а містить положення виключно організаційно-розпорядчого характеру. Таким чином, приймаючи розпорядження 05.10.2016 №742-р Кабінет Міністрів України не встановлював, не змінював та не припиняв загальних правил регулювання однотипних відносин, а дія положень оскаржуваного розпорядження є обмеженою у часі та застосовується виключно в період опалювального сезону 2016-2017 років, а після виконання вказаного розпорядження воно вичерпало свою дію. Отже, розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 №742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року» не належить до нормативно-правових актів, оскільки не містить обов`язкових ознак, що притаманні нормативно-правовим актам, а тому при його оскарженні не підлягають застосуванню положення ч.3 ст.264 КАС України, за якими нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. В даному випадку застосовуються загальні правила щодо обчислення строку на звернення до адміністративного суду з захистом прав, свобод та інтересів, наведені в ч.2 ст.122 КАС України. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України). Таким чином, про наявність оскаржуваного розпорядження та його вплив на права та обов`язки АТ «НАК «Нафтогаз України» позивач міг та мав об`єктивну можливість та мусив бути обізнаний у жовтні 2016 року і саме з цього моменту розпочинає перебіг строку звернення до адміністративного суду із позовом про оскарження положень вказаного розпорядження. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені статтею 123 КАС України. Так, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Питання щодо визнання причин пропуску строків звернення до адміністративного суду поважними судом першої інстанції не розглядалось, а з позовної заяви та доданих до неї матеріалів, підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними не вбачається, у зв`язку з чим адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду. Згідно з п. 8 частини першої ст.240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу. Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. У зв`язку з вищевикладеним, колегія суддів дійшла висновку, що судове рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому рішення підлягає скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду. Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, ПОСТАНОВИВ: Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Харківгаз» задовольнити частково. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2020 року скасувати та ухвалити нове судове рішення. Адміністративний позов Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частині залишити без розгляду. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Постанова складена в повному обсязі 30 червня 2020 р. Головуючий суддя І.О.Лічевецький Суддя В.П.Мельничук Суддя О.М.Оксененко