Постанова КАС ВС № 640/18649/18

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 червня 2020 року м. Київ справа № 640/18649/18 адміністративне провадження № К/9901/19219/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Калашнікової О.В., суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/18649/18 за позовом за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2019 року (прийняте судом у складі головуючого судді - Шрамко Ю. Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді-Кузьменка В. В., суддів: Василенка Я. М., Шурка О. І.) ВСТАНОВИВ: І Рух справи

1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - відповідач, ДМС ) про: 1.1. - визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 30.08.2016 року № 218 в частині визнання недійсним ( анулювання ) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 . 1.2. - зобов`язати Державну міграційну службу України проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 30.08.2016 року № 218 в частині визнання недійсним ( анулювання ) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .

2. В обґрунтуваннях позовних вимог Позивач зазначив, що своїми діями ДМС, а саме визнання недійсним (анулювання) бланка паспорта серії НОМЕР_1, який належить громадянину України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , його фактично позбавлено можливості посвідчити свою особу та підтвердити громадянство України за кордоном, а також позбавлено права на виїзд з України та в`їзд в Україну, внаслідок чого протиправно обмежено та фактично порушено гарантовані Конституцією України права, свободи й інтереси, оскільки чинним законодавством не визначено процедури визнання недійсними (анулювання) вже виданих громадянину паспортів

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі № 640/18649/18.

4. У грудні представник Державної міграційної служби України подав відзив на адміністративний позов, де просить відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 у повному обсязі.

5. У грудні представник позивача подав заяву про зміну предмета позову, в якому просив виправити механічну помилку, а саме в наказі, який оскаржується було помилково зазначено - Наказ Державної міграційної служби України від 30.08.2016 № 218 року, замість правильного Наказу Державної міграційної служби України від 23.12.2016 року №

348. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. ОСОБА_1 , уродженець міста Кувейт є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим Залізничним РВ Сімферопольського МУ ГУМВС України в АР Крим 12 січня 2012 року. 7. 14 березня 2012 року Головним управлінням ДМС у Харківській області видано позивачу паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_4 .

8. В грудні 2016 року ДМС України прийнято наказ № 348, яким визнано недійсним (анульовано) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , а також зобов`язано ДПГР забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Національної поліції України, Міністерства закордонних справ України та Національного банку України про визнання вказаних бланків недійсними.

9. Не погоджуючись із зазначеним наказом, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом. ІІІ ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року, позов задоволено частково. 10.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 . 10.2. Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Національну поліцію України, Міністерство закордонних справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 . 10.3. Позов в іншій частині залишено без задоволення.

11. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідачем у спірних відносинах не дотримано процедуру визнання недійсним бланку паспорту, передбачену Порядком №

302. Тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається ДМС України в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорту позивача.

12. Також, відповідачем не надано доказів та судами не встановлено фактів, які б свідчили про подання позивачем під час оформлення паспорту громадянина України свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, чи приховування позивачем будь-якого суттєвого факту, за якого позивач не мав право набути громадянство України.

13. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року № 348 в частині визнання недійсним ( анулювання ) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 . Відповідачем необґрунтовано винесено оскаржуваний наказу в частині, що стосується позивача, оскільки в ДМС України була відсутня інформація про видачу паспорту громадянина України з порушенням норм чинного законодавства.

14. Крім того, отримання даного паспорта громадянина України з порушенням норм чинного законодавства судом не встановлено, облікових документів, у тому числі щодо списання бланків паспортів, на підставі яких можливо було б встановити, що зазначені бланки паспортів дійсно не було використано в 2012 році, а також, що ці бланки перебували в залишку невикористаних бланків в територіальних органах чи підрозділах ДМС України в АР Крим на момент анексії території АР Крим у лютому 2014 року відповідачем не надано. IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

15. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна Міграційна Служба звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

16. Відповідач вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року були прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки, викладені у судових рішеннях з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для вирішення справи.

17. Судом першої та апеляційної інстанції не взято до уваги, що відповідно до законодавства України передумовою для оформлення та видачі паспорта України є набуття особою громадянства України у визначеному законодавством порядку. Питання громадянства України, контроль за дотриманням законодавства у сфері громадянства та оформлення та видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство належить до повноважень ДМС відповідно до Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 року № 360.

18. Відповідно до статті 9 Закону, що підтверджується відповіддю Адміністрації Президента України від 06.12.2016 № 20-13/42 на запит ДМС від 23.12.2016 № 6.3/13708-16 відсутній Указ Президента України про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України.

19. Позивачем відзив на касаційну скаргу ДМС до Верховного Суду не подавався. V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

20. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, визначаються Законом України від 18 січня 2001 року №2235-III "Про громадянство України" (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2235-III).

23. Згідно з статтею 3 Закону № 2235-ІІІ Громадянами України є: 23.1.1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України; 23.2. 2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України "Про громадянство України" (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав; 23.3. 3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України; 23.4. 4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

24. Згідно пункту 1 статті 5 Закону №2235-III документами, що підтверджують громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

25. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 22 Закону №2235-III Президент України, зокрема, приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

26. Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року №320, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02 липня 2012 року за №1089/21401, затверджено порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі - Порядок № 320), який був чинним на час виникнення спірних правовідносин та на час розгляду справи судами попередніх інстанцій (наразі втратив чинність).

27. Пунктом 10.4 Порядку № 320 передбачено, що погашаються, уважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.

28. У разі оформлення паспорта з порушенням вимог чинного законодавства керівником територіального органу (територіального підрозділу) проводиться службове розслідування, за результатами якого складається висновок у двох примірниках, який надсилається до Державної міграційної служби України для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу ДМС України. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС України, другий - у територіальному органі (підрозділі).

29. Якщо паспорт, який підлягає знищенню, видавався іншим територіальним підрозділом, до цього територіального підрозділу надсилається повідомлення за формою, наведеною у додатку 21 цього Порядку.

30. У випадках знищення паспортів, зіпсованих при заповненні, у Книзі обліку проставляється відмітка про псування паспорта із зазначенням номера і дати затвердження акта про знищення паспорта, а в графі 1 наклеюється вирізка з бланка паспорта громадянина України, де зазначено серію і номер паспорта.

31. Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 (далі по тексту - Порядок № 302).

32. У відповідності до п.39 Порядку № 302 (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) за наявності підстав, зазначених у цьому Порядку, раніше виданий паспорт підлягає вилученню, поверненню державі, знищенню або тимчасовому затриманню.

33. Особа, стосовно якої громадянство України припинено відповідно до Закону № 2235-ІІІ, зобов`язана у порядку та строки, встановлені законодавством про громадянство України, повернути паспорт територіальному підрозділу ДМС, що здійснив його оформлення та видачу (п. 40 Порядку № 302).

34. Забороняється вилучення в особи паспорта, крім випадків, передбачених законом, зокрема взяття паспорта в заставу (п.43 Порядку № 302).

35. Згідно з п.44 Порядку № 302 територіальні органи чи територіальні підрозділи ДМС мають право вилучити, а також тимчасово затримати паспорти, які оформлені з порушенням вимог законодавства, підроблені, або в інших випадках, передбачених законом. Під час вилучення або тимчасового затримання паспорта складається відповідний акт встановленого МВС зразка та видається відповідна довідка.

36. За приписами п.45 Порядку № 302 паспорт вважається недійсним у разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації); 2) встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); 3) непридатності паспорта для подальшого використання; 4) припинення особою громадянства України; 5) коли він заявлений як втрачений або викрадений; 6) смерті особи, якій було видано паспорт; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства. VI.

Позиція Верховного Суду

37. Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що приймаючи оскаржуваний наказ від 30 серпня 2016 року № 218 "Про визнання недійсними бланків", відповідач керувався статтею 7 Закону України "Про основи національної безпеки України" та постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2014 року № 1085-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення", водночас посилання на норму Закону України "Про громадянство України" або будь-якого іншого нормативно-правового акту, на підставі якого відповідачем прийнято оскаржуваний наказ відсутнє.

38. Верховний Суд погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції, що посилання відповідача на зазначене законодавство не може бути підставою для визнання недійсним бланку паспорту, оскільки не регулює спірних відносин.

39. Отже, бланк паспорту не може вважатися недійсним як такий, дія якого не відбулася, оскільки у 2012 році вказаний бланк було використано для видачі позивачеві паспорту громадянина України, яким ОСОБА_1 користувався з 2012 року.

40. Відповідно до п.46 Порядку № 302 у разі оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства керівник територіального підрозділу ДМС проводить службову перевірку, за результатами якої складається висновок у двох примірниках, який надсилається до ДМС для затвердження керівником відповідного структурного підрозділу апарату ДМС. Перший примірник затвердженого висновку зберігається в ДМС, другий - у територіальному підрозділі ДМС.

41. За приписами п.47 Порядку № 302 недійсні паспорти анулюються шляхом пробиття не менш як одного отвору в машинозчитуваній зоні, після чого знищуються.

42. Знищення недійсних паспортів здійснюється комісією в складі не менше трьох посадових осіб територіального органу та територіального підрозділу ДМС, яка складає акт про списання та знищення недійсних паспортів у трьох примірниках (п.48 Порядку № 302).

43. Недійсні паспорти знищуються щомісяця згідно з актом про знищення недійсних паспортів (п.49 Порядку № 302).

44. Територіальний підрозділ ДМС у випадках, передбачених пунктом 45 цього Порядку, з використанням відомчої інформаційної системи ДМС вносить до Реєстру інформацію про факт визнання недійсним та про знищення паспорта, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру, або інформує про це територіальний підрозділ ДМС, що видав паспорт (у разі визнання недійсним чи знищення паспорта зразка 1993 року) (п.50 Порядку № 302).

45. Однак, як встановлено судом першої та апеляційної інстанції, Державною міграційною службою України не проводилась службова перевірка за фактом оформлення бланку паспорту з порушенням вимог законодавства, висновок за результатами перевірки не складався.

46. При цьому, який саме документ, подія або законодавчий припис слугували фактичною передумовою для ініціювання проведення перевірки правомірності видачі бланку паспорту серії ЕТ № 323218 представники відповідача суду не надано.

47. Крім того, облікових документів, у тому числі щодо списання бланків паспортів, на підставі яких можливо було б встановити, що зазначені бланки паспортів дійсно не було використано в 2012 році, а також, що ці бланки перебували в залишку невикористаних бланків в територіальних органах чи підрозділах ДМС України в АР Крим на момент анексії території АР Крим у лютому 2014 року відповідачем не надано.

48. Тимчасова окупація АР Крим, на яку посилається відповідач в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорту позивача. Крім того, ця подія мала місце у 2014 році, в той час як рішення про визнання недійсним бланку паспорту ОСОБА_1 прийнято відповідачем лише у 2016 році.

49. Принцип заснованості на законі дістав свого закріплення у ч. 2 ст. 19 Конституції України, в якій зазначається, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інакше кажучи, межі діяльності суб`єктів публічної адміністрації обмежені положеннями законодавчих актів. Наведене конституційне положення є способом розширеного викладення принципу "дозволено тільки те, що прямо передбачено законом".

50. Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем у спірних відносинах не дотримано процедуру визнання недійсним бланку паспорту, передбачену Порядком № 302.

51. Доводи відповідача, про те, що позивачем не надано доказів на підтвердження факту набуття громадянства України за територіальним походженням у порядку, визначеному законодавством, не є доказом правомірності дій відповідача у спірних відносинах та не спростовують факту недотримання відповідачем встановленого порядку визнання недійсним бланку паспорту.

52. Отримавши паспорт громадянина України ОСОБА_1 надалі добросовісно вважав, що ним додержано вимоги закону щодо набуття громадянства України.

53. З аналізу встановлених судами обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що Паспорт громадянина України було отримано позивачем на підставі Закону України "Про громадянство України", а тому наявні всі правові підстави для задоволення позовних вимог.

54. Спірні правовідносини у яких спір виник щодо визнання протиправними та скасування наказів Державної міграційної служби України "Про визнання бланків недійсними" №81 від 11 червня 2015, № 218 від 30 серпня 2016 року вже були предметом розгляду Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (постанова від 01 серпня 2018 року справа № 818/590/17, провадження № К/9901/1743/17; постанова від 27 червня 2019 року справа № 826/8658/18 провадження №К/9901/4419/19; постанова від 18 вересня 2019 року справа 826/27148/15 провадження №К/50434/18). У вказаних постановах Суд дійшов висновків про протиправність та необхідність скасувати оскаржувані накази Державної міграційної служби виходячи з аналогічних висновків, як і в цій постанові.

55. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно го і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

56. Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

57. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

58. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

59. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду та обставин справи не спростовують. VII. Судові витрати

60. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

61. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд. п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року у цій справі залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає. СуддіО.В. Калашнікова О.А. Губська А.Г. Загороднюк