Постанова КАС ВС № 805/969/18-а

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 червня 2020 року м. Київ справа № 805/969/18-а адміністративне провадження № К/9901/57037/18 головуючого - Губської О.А., суддів: Калашнікової О.В., Шевцової Н.В. розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Краматорської міської ради, треті особи: Міський голова міста Краматорська Панков Андрій Вікторович, Комунальне підприємство «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», про визнання недійсним договору, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року, прийняте у складі судді Лазарєва В.В. та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, ухвалену у складі колегії суддів: Компанієць І.Д. (головуючий), Казначеєва Е.Г., Ястребової Л.В. І. Суть спору:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Краматорської міської ради, треті особи: Міський голова міста Краматорська Панков Андрій Вікторович, Комунальне підприємство «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», про визнання недійсним договору №15/11-2017 від 29 вересня 2017 року про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що договір укладений з порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме з перевищенням повноважень голови Краматорської міської ради, який діє від імені органу місцевого самоврядування, без дотримання встановленої процедури укладання договору про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом. Крім того, позивач вважає, що цей договір порушує його права та інтереси, оскільки він є мешканцем міста Краматорськ та має право користуватися трамваями, які є більш екологічним транспортним засобом ніж тролейбус.

3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні. ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи 4. 09 червня 2017 року виконавчий комітет Краматорської міської ради, з метою замовлення транспортних послуг з перевезення пасажирів на 2018 рік, звернувся із відповідним листом № 01-46/3012 до КП «КТТУ» щодо надання таких послуг за відповідними тролейбусними маршрутами. 5. 29 вересня 2017 року між виконавчим комітетом Краматорської міської ради, в особі голови Краматорської міської ради Панкова А.В. (замовник за договором) та комунальним підприємством «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», в особі виконуючого обов`язки директора Борохи А.С. (перевізник за договором) укладено договір №15/11-2017 про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом.

6. Предметом вказаного договору є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом, що здійснює перевізник за замовленням замовника шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов`язаних з таким перевезенням (далі - транспортні послуги). Замовник надає право перевізнику здійснювати зазначені транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами та зобов`язується сплачувати за фактично виконанні перевізником транспортні послуги на умовах цього договору (п. 1 розділу «Предмет договору»).

7. Згідно із пунктом 2 розділу «Предмет договору» невід`ємою частиною вказаного договору є: 1) планові показники транспортних послуг на пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом відповідно до вимог Закону України «Про міський електричний транспорт»(п. 2.1 договору, додаток 1); 2) планова величина затвердженого розрахункового тарифу на транспортні послуги , що надаватимуться перевізником у 2018 році (п. 2.2. договору, додаток 2); 3) завдання перевізнику щодо планового обсягу доходів від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності на 2018 рік (п. 2.3. договору, додаток 3).

8. Позивач, вважаючи свої права порушеними у зв`язку з укладанням спірноїго договору, звернувся з цим адміністративним позовом до суду. ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 05 квітня 2018 року, яке залишено без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.

10. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що міський голова очолює виконавчий комітет відповідної міської ради та представляє інтереси територіальної громади та відповідно до закону уповноважений підписувати відповідні договори від імені виконавчого комітету. Крім того, оскільки договір №15/11-2017 від 29.09.2017 не передбачає передання майна територіальної громади іншим органам, предметом цього договору є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, тому доводи позивача, що цей договір повинен бути затверджений на пленарному засіданні ради є безпідставними. Також суди дійшли до висновку, що позивач не довів факт порушення його особистих прав та інтересів спірним договором. Крім того, суд апеляційної інстанції не прийняв доводи позивача про те, що оскаржуваний договір є підробленим, оскільки на підтвердження факту підроблення договору позивачем не надано жодного належного, достовірного та достатнього доказу. IV. Провадження в суді касаційної інстанції

11. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

12. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

13. Зокрема, скаржник наводить доводи аналогічні доводам позовної заяви та апеляційної скарги, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями.

14. Скаржник зазначає, що оскаржуваний договір є підробленим (сфальсифікованим), оформленим заднім числом. Позивач також вказує, що оскаржуваний договір не пройшов процедури затвердження на сесії міської ради, як це передбачено п.43 ч.1 ст.26, п.16 ч.4 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, скаржник зазначає, що оскаржуваний договір порушує його право на користування більш екологічним транспортом, яким є трамвай, оскільки з укладенням оскаржуваного договору припинив свою дію договір №15/09-30 від 30.09.2016 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом», яким передбачалося як трамвайне, так і тролейбусне перевезення пасажирів. В оскаржуваному ж договорі відсутнє трамвайне перевезення пасажирів.

15. Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. V. Джерела права й акти їх застосування

16. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Стаття 2 Закону України від 29 червня 2004 року № 1914-ІV «Про міський електричний транспорт» (далі - Закон № 1914-ІV) установлює, що цей Закон регулює відносини, пов`язані з діяльністю у сфері міського електричного транспорту загального користування, в яких беруть участь замовники транспортних послуг, перевізники та пасажири.

20. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1914-ІV замовниками транспортних послуг (замовники) - є місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та/або уповноважені ними юридичні особи, які замовляють транспортні послуги.

21. Частиною другою статті 4 Закону № 1914-ІVвстановлено, що транспортні послуги надаються на договірних засадах між перевізником та замовником з урахуванням: норм забезпечення обслуговування міським електричним транспортом; показників якості транспортних послуг.

22. Згідно з частиною третьою статті 8 Закону № 1914-ІV місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері міського електричного транспорту, а також розробляють регіональні та місцеві програми його розвитку і забезпечують їх виконання, встановлюють тарифи на проїзд, організовують перевезення пасажирів та здійснюють контроль за ним, встановлюють порядок справляння плати за проїзд, інформують населення про зміни, що стосуються надання транспортних послуг, забезпечують координацію роботи, пов`язаної з функціонуванням міського електричного транспорту та інших видів міського транспорту, створюють належні дорожні умови для здійснення перевезень, реалізують заходи з розвитку, вдосконалення та облаштування маршрутної мережі, виконують інші функції щодо створення безпечних умов діяльності у сфері міського електричного транспорту згідно із законодавством.

23. Розділ ІV Закону № 1914-ІV визначає відносини місцевих органів виконавчої влади та інших замовників з перевізниками щодо організації надання транспортних послуг.

24. Відповідно до статті 11 Закону № 1914-ІV відносини замовників з перевізниками регулюються згідно із законодавством, а також договором про організацію надання транспортних послуг. У договорі про організацію надання транспортних послуг визначаються обсяги і якість транспортних послуг за маршрутами (лініями) згідно з розкладом руху, вартість перевезення пасажирів, обов`язки та права сторін, порядок та строки проведення розрахунків, інші умови надання транспортних послуг. Типовий договір про організацію надання транспортних послуг затверджується Кабінетом Міністрів України. Підставою для укладення договору про організацію надання транспортних послуг є замовлення на пасажирські перевезення міським електричним транспортом, у якому повинні враховуватися державні соціальні нормативи на транспортні послуги, а також спроможність перевізника забезпечити їх необхідний обсяг. Договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору не пізніше ніж за квартал до початку його дії на строк не менше року.

25. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

26. Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

27. Згідно частини 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

28. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина 3 статті 10 Закону № 280/97-ВР).

29. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина 1 статті 11 Закону № 280/97-ВР).

30. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина 2 статті 11 Закону № 280/97-ВР).

31. Частинами 1-2 статті 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

32. Приписами частини 4 статті 42 Закону № 280/97-ВР визначено, що до повноважень сільського, селищного, міського голови, зокрема, належить: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.

33. Стаття 26 Закону № 280/97-ВР регулює виключну уомпетенцію сільських, селищних, міських рад, відповідно до пуктів 31 та 43 якої виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції. VI. Висновок Верховного Суду

34. Як вбачається з матеріалів справи та було зазначено вище, 29 вересня 2017 року між виконавчим комітетом Краматорської міської ради, в особі голови Краматорської міської ради Панкова А.В. (замовник за договором) та комунальним підприємством «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», в особі виконуючого обов`язки директора Борохи А.С. (перевізник за договором) укладено договір №15/11-2017 про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом, предметом якого є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом, що здійснює перевізник за замовленням замовника шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов`язаних з таким перевезенням (далі - транспортні послуги). Замовник надає право перевізнику здійснювати зазначені транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами та зобов`язується сплачувати за фактично виконанні перевізником транспортні послуги на умовах цього договору.

35. Тобто, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, вказаний договір не передбачає передання майна територіальної громади іншим органам. Предметом вказаного договору є транспортні послуги, а тому затердження такого договору на пленарному засіданні міської ради Законом № 280/97-ВР не передбачено.

36. Крім того, відповідно до зазначених вище норм Закону № 280/97-ВР саме міському голові надані повноваження щодо укладання відповідних договорів від імені органу місцевого самоврядування.

37. Щодо посилання скаржника на те, що оскаржуваний договір є підробленим, Суд зазначає, що становлення факту підроблення договору належить до компетенції кримінального суду, а не адміністративного. Вирок щодо фальшивості документів, в свою чергу, може слугувати підставою для звернення позивача з заявою про перегляд рішення суду за нововиявленими обставинами.

38. Стосовно доводів позивача про те, що оскаржуваний договір порушує його право на користування більш екологічним транспортом, яким є трамвай, оскільки з укладенням оскаржуваного договору припинив свою дію договір №15/09-30 від 30.09.2016 «Про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом», яким передбачалося як трамвайне, так і тролейбусне перевезення пасажирів, Суд зазначає, що оскаржуваний договір не містить будь-яких обмежень/заборон щодо використання трамваїв при наданні транспортних послуг з перевезення пасажирів, а тому зазначені вище посилання скаржника є безпідставними, що вірно було встановлено судами попередніх інстанцій. Позивачем не було доведено в чому саме порушені його права, свободи або інтереси прийняттям оскаржуваного договору.

39. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

40. Доводи касаційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та установленими обставинами справи, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень.

41. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

42. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

43. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

44. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

45. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. VII. Судові витрати

46. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 805/969/18-а залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий О. А. Губська Судді О. В. Калашнікова Н.В. Шевцова