Постанова КАС ВС № 328/2536/16-а(2-а/328/43/16)

ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 25 червня 2020 року м. Київ справа № 328/2536/16-а(2-а/328/43/16) адміністративне провадження № К/9901/23019/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Данилевич Н.А., суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В., розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом Комунального підприємства "Фарм"ТМК" Токмацької міської ради до Токмацького міського голови ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Токмацького міського голови ОСОБА_1 на постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 15 серпня 2016 року (головуючий суддя - Андрущенко О.Ю.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року (головуючий суддя - Чередниченко В.Є., судді - Суховаров А.В., Іванов С.М.) у справі № 328/2536/16-а(2-а/328/43/16). І. Суть спору Короткий зміст позовних вимог У липні 2016 року директор КП «Фарм ТМК» Токмацької міської ради звернувся до суду з позовом до Токмацького міського голови ОСОБА_1. про скасування розпорядження від 17.05.2016 №144-р «Про проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК». В обґрунтування позову зазначав, що вказаним розпорядженням створено тимчасову комісію для проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності позивача. Згідно статуту КП «Фарм ТМК» є комунальним підприємством та суб`єктом підприємницької діяльності. Власником виступає Токмацька міська рада. З моменту державної реєстрації Токмацька міська рада як власник здійснює свої права по управлінню через уповноважений ним орган. До компетенції Власника належить, в тому числі, контроль за ефективністю використання та збереження майна. Отже, КП «Фарм ТМК» як комунальне підприємство, що створене Токмацькою міською радою, підконтрольне саме міській раді, а не міському голові, а тому контроль за діяльністю підприємства та проведення перевірок належить виключно Токмацькій міській раді. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Токмацького районного суду Запорізької області від 15 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, позов комунального підприємства «Фарм ТМК» Токмацької міської ради до Токмацького міського голови ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Токмацького міського голови ОСОБА_1 від 17 травня 2016 №144-к «Про проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК». Стягнуто на користь комунального підприємства «Фарм ТМК» Токмацької міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Токмацької міської ради понесені судові витрати в сумі 1378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн.. Приймаючи судові рішення у справі, суди зазначили, що здійснення управління КП «Фарм ТМК» віднесено до виключної компетенції Власника - Токмацької міської ради або уповноваженого нею органу, однак відповідачем не надано суду рішення сесії Токмацької міської ради про уповноваження міського голови здійснювати управління КП «Фарм ТМК». Судами зазначено, що повноваження сільського, селищного, міського голови визначені ч. 4 ст. 42 Закону, де право створювати будь-які комісії не передбачено. Крім цього, суди врахували, що в заяві депутатів Токмацької міської ради від 26.04.2016 Єременко В.В. , Надточій О.М. , Хомічук О.І. та Коржик Т.А. , адресованій міському голові про створення комісії, зазначається, що відповідний проект рішення про створення тимчасової контрольної комісії для перевірки діяльності КП «Фарм ТМК» було включено до порядку денного засідання сесії Токмацької міської ради, однак, депутатами не був підтриманий. Посилання відповідача на надані йому у відповідності до положень ст.ст. 28, 29, 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ, організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебуває у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання, суд апеляційної інстанції визнав такими, що не звільняють його від обов`язку дотримуватися процедури, встановленої законом для створення тимчасової комісії. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) 03 січня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Токмацького міського голови ОСОБА_1 (далі - скаржник) на постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 15 серпня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, в якій відповідач просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає, що спірним у справі розпорядженням не було створено комісію Токмацької міської ради та не було створено комісію з числа депутатів для здійснення контролю. Вказує, що відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності комунального підприємства не віднесено до виключеної компетенції міської ради. Вказує, що задля забезпечення роботи виконавчого комітету міської ради, яку він очолює, він як міський голова наділений повноваженнями приймати розпорядження організаційного характеру, яким і є спірне розпорядження. Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до підпункту 1.1., 1.4. статуту КП «Фарм ТМК», затвердженого рішенням Токмацької міської ради від 17.12.2009 №21, КП «Фарм ТМК» Токмацької міської ради є суб`єктом підприємницької діяльності, засноване на комунальній власності територіальної громади м. Токмак. Власником підприємства є Токмацька міська рада. Відповідно до п.п. 5.1, 5.2 Статуту з моменту державної реєстрації підприємства вищим органом управління є Власник, який здійснює свої права по управлінню через уповноважений ним орган. До компетенції Власника належить: визначення основних напрямків діяльності підприємства; затвердження Статуту, внесення до нього змін та доповнень; погодження сесії Токмацької міської ради кандидатури директора підприємства, ініціювання питання щодо його звільнення; затвердження річних результатів діяльності підприємства; прийняття рішень про реорганізацію чи ліквідацію підприємства; призначення ліквідаційної комісії, затвердження ліквідаційного балансу; контроль за ефективністю використання та збереження майна; вирішення питань про виділення зі складу підприємства одного чи кількох структурних підрозділів для створення нового підприємства (а.с.43-47). 25.01.2010 позивач зареєстрований юридичною особою, що підтверджується свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи серії А01№679005 (а.с.10). Розпорядженням Токмацького міського голови Котелевського І.В. від 17.05.2016 №144-р «Про проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК» утворено тимчасову комісію для проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК» в складі Аненко Л.М. - начальник відділу економіки виконкому Токмацької міської ради; Левченко Т.Р. - начальник юридичного відділу виконкому Токмацької міської ради; Єременко В.В. - депутат Токмацької міської ради (за згодою); Надточій О.М. - депутат Токмацької міської ради (за згодою); Хомічук О.І. - депутат Токмацької міської ради (за згодою); Коржик Т.А. - депутат Токмацької міської ради (за згодою); Коваленко Є.П. - залучений експерт (за згодою); Волоха О.І. - залучений експерт (за згодою); Губрієнко Є.О. - залучений експерт (за згодою) (п. 1 Розпорядження). Тимчасовій комісії провести економічний аналіз фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК» станом на травень 2016 року (п. 2 Розпорядження). Начальнику відділу економіки Аненко Л.М. 31.05.2016 надати міському голові інформацію про результати проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК» (п. 3 Розпорядження). Підставою даного розпорядження були заяви депутатів Токмацької міської ради Єременко В.В. , Надточій О.М. , Хомічук О.І. та Коржик Т.А.. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно ч.ч. 1, 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені ч. 4 ст. 42 Закону, де право створювати будь-які комісії не передбачено. Пунктом 19 ч. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний та міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів. Згідно з положеннями статей 47, 48 Закону №280/97-ВР передбачено можливість утворення двох видів комісій: постійні комісії ради, які є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету (Закону); тимчасові контрольні комісії, які є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради. Відповідно до частин 2, 4 ст. 48 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради. Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України). Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України). З аналізу вищенаведених норм вбачається, що створення комісій (як постійних, так і тимчасових), затвердження їхнього складу та обрання голів віднесено до компетенції міської ради як органу місцевого самоврядування. Пункт 19 ч. 4 ст. 42 Закону №280/97-ВР передбачає здійснення головою міської ради інших повноважень місцевого самоврядування, визначених цим та іншими законами. Водночас, зазначена правова норма містить застереження щодо здійснення міським головою таких повноважень, а саме якщо такі повноваження не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів. Як встановили суди попередніх інстанцій відповідачем як міським головою було утворено тимчасову комісію для проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК». Посилання скаржника на те, що спірним розпорядженням не було утворено саме комісію Токмацької міської ради Суд оцінює критично, адже зі змісту вказаного розпорядчого документу вбачається, що до складу тимчасової комісії увійшли в тому числі і депутати Токмацької міської ради. Таким чином, Суд вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що серед повноважень голови міської ради відсутнє право на створення в одноособовому порядку постійної чи тимчасової комісії, а відповідач як голова міської ради наділений повноваженнями скликати сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій ради і головувати на пленарних засіданнях ради. Також колегія суддів вважає безпідставним посилання скаржника на те, що відповідно до ст. 26 Закону №280/97-ВР повноваження щодо проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності комунального підприємства не віднесено до виключеної компетенції міської ради, адже спірним у справі питанням є створення відповідачем як міським головою в одноособовому порядку тимчасової комісії всупереч вимогам Закону №280/97-ВР. Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що власником КП «Фарм ТМК» є Токмацька міська рада, до компетенції якої і належить визначення основних напрямків діяльності підприємства, затвердження Статуту, внесення до нього змін та доповнень, погодження кандидатури директора підприємства, ініціювання питання щодо його звільнення, затвердження річних результатів діяльності підприємства, прийняття рішень про реорганізацію чи ліквідацію підприємства, призначення ліквідаційної комісії, затвердження ліквідаційного балансу, контроль за ефективністю використання та збереження майна, вирішення питань про виділення зі складу підприємства одного чи кількох структурних підрозділів для створення нового підприємства. Отже, у спірних правовідносинах голова Токмацької міської ради не наділений повноваженнями ані вирішувати питання створення тимчасової комісії задля проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності позивача, ані доручати такій комісії проводити аналіз діяльності вказаного підприємства. Також колегія суддів вважає безпідставним посилання скаржника на те, що спірне у цій справі розпорядження прийнято задля забезпечення роботи виконавчого комітету міської ради, яку він очолює, та носить організаційний характер. Суд зауважує, що зі змісту оскаржуваного у цій справі акту індивідуальної дії не вбачається вирішення відповідачем будь-яких організаційних питань діяльності ради або її виконавчого комітету. Вказаний акт стосується прав та інтересів конкретного суб`єкта господарювання - КП «Фарм ТМК». З урахуванням вищенаведеного, Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що відповідач, видаючи розпорядження від 17 травня 2016 року №144-р «Про проведення економічного аналізу фінансово-господарської діяльності КП «Фарм ТМК», діяв не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Токмацького міського голови ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Токмацького районного суду Запорізької області від 15 серпня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у справі № 328/2536/16-а(2-а/328/43/16) залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена. СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова