Постанова КАС ВС № 461/11571/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 23 червня 2020 року м. Київ справа №461/11571/15-а адміністративне провадження №К/9901/9736/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий - Стародуб О.П., судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А. розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівського міського голови Садового Андрія Івановича на постанову Галицького районного суду м. Львова від 16.08.2016р. (суддя - Голодецька Л.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2016р. (судді - Ліщинський А.М., Матковська З.М., Запотічний І.І.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Львівського міського голови Садового Андрія Івановича про визнання дій незаконними, в с т а н о в и в : У листопаді 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, в якому просив: -визнати незаконними дії Львівського міського голови Садового Андрія Івановича; -скасувати зауваження №1104/вих.-1362 від 02.10.2015р. про зупинення дії ухвали Львівської міської ради від 30.09.2015р. «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ». В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що міський голова Львівської міської ради Садовий А.І. при оформленні зауважень №1104/вих.-1362 від 02.10.2015р. про зупинення дії ухвали сесії Львівської міської ради від 30.09.2015 року «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » діяв всупереч норм Конституції України, Земельного Кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні та Регламенту Львівської міської ради. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 16.08.2016р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2016р., позов задоволено. Визнано незаконними дії міського голови Львівської міської ради Садового Андрія Івановича та скасовано зауваження № 1104/вих.-1362 від 02.10.2015р. про зупинення дії ухвали Львівської міської ради від 30.09.2015р. «Про затвердження гр. гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ». З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що право міського голови Львова зупиняти та вносити на повторний розгляд Львівської міської ради її ухвалу із обгрунтуванням зауважень передбачено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Львівської міської ради. В свою чергу, задовольнивши позовні вимоги у даній справі та визнавши дії міського голови, щодо внесення зауважень та зупинення дії ухвали Львівської міської ради, суди неправомірно позбавили його такого права. Крім того, посилався на те, що позивачем обрано невірний спосіб захисту порушеного, на його думку, права, оскільки зауваження міського голови не є актом сільського, селищного, міського голови, а тому не можуть бути предметом судового розгляду. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне. В ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до договорів купівлі-продажу, ОСОБА_4 та ОСОБА_2 належить по 1/2 частки гаража, який знаходиться на АДРЕСА_2 , позначений за планом літерою «Б». Також, відповідно до договорів купівлі-продажу, ОСОБА_2 належить 3/5, а ОСОБА_4 та ОСОБА_5 належить по 1/3 частки нежитлового приміщення готовністю 22%, яке знаходиться на АДРЕСА_2 та позначено за планом літерою «Б-1». Для задоволення своїх життєвих потреб, ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 вирішили спільно отримати в оренду, для будівництва та обслуговування житлового будинку, земельну ділянку на якій знаходяться зазначені об`єкти нерухомого майна. Ухвалою 21 сесії 6-го скликання №4862 від 19.06.2015р. позивачу, а також третім особам ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , було погоджено місце розташування земельної ділянки та надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Розроблений у відповідності до ухвали Львівської міської ради №4862 від 19.06.2015р. проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку погоджено управлінням архітектури Львівської міської ради та видано містобудівельні обмеження та сервітути щодо користування земельною ділянкою за №2401-3вих-1567 від 20.08.2015р., а також, у відповідності до вимог ч.1 ст.186-1 Земельного кодексу України погоджено висновком Відділу Держземагенства у м. Львові Львівської області від 25.08.2015р. 30.09.2015р. Львівською міською радою прийнято ухвалу «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ». Згідно цієї ухвали затверджено ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1545 га на АДРЕСА_1 в оренду терміном на 10 років для будівництва та обслуговування житлового будинку, перевівши із земель, що не надані у власність або користування та земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення до земель житлової та громадської забудови. 02.10.2015р. міський голова Львівської міської ради Садовий А.І. вніс зауваження №1104/вих.-1362 до ухвали Львівської міської ради від 30.10.2015р. «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 », та зупинив дію цієї ухвали, при цьому, керуючись пунктом 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 62 Регламенту Львівської міської ради, ст. 35 ЗК України. На думку голови Львівської міської ради Садового А.І. у документах, що стали основою для підготовки ухвали відсутня письмова нотаріально засвідчена згода на вилучення земельної ділянки від МПВТ «Ігал», яке, згідно довідки Відділу Держземагенства у м. Львові Львівської області від 15.12.2014р. №40/01-14/6734, використовує земельну ділянку площею 0,1600 га на АДРЕСА_3 для обслуговування автостоянки, без належно оформлених правовстановлюючих документів на землекористування. Крім того, згідно ст. 121 Земельного кодексу громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва та обслуговування жилого будинку в містах не більше 0,10 гектара, тоді як ухвала, на яку подається зауваження, прийнята щодо погодження гр.гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 площею 0,1545 га для будівництва та обслуговування житлового будинку. Також, в зауваженнях зазначено, що згідно із ч. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється. В свою чергу, з листа управління архітектури від 31.01.2015р. №2401-107 вбачається, що відповідно до плану зонування території Сихівського району у м. Львові, дана земельна ділянка знаходиться у зоні Ж-1 (садибної забудови), а тому проект ухвали суперечить містобудівній документації. Не погоджуючись з діями міського голови Львова про внесення зауважень №1104/вих.-1362 до ухвали Львівської міської ради від 30.10.2015р., позивач звернувся до суду з даним позовом. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не доведено законності та обґрунтованості оскаржуваних зауважень, у зв`язку з чим дійшли висновку, що зауваження міського голови Львівської міської ради Садового А.І. №1104/вих.-1362 від 02.10.2015р. про зупинення дії ухвали Львівської міської ради «Про затвердження гр. гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » не ґрунтуються на вимогах ст. 19 Конституції України та ст. 2 КАС України, суперечать ст. 123 Земельному кодексу України, пункту 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 3 ст. 62 Регламенту Львівської міської ради, затвердженого ухвалою №304 від 31.03.2011р., чинного на момент виникнення спірних правовідносин. З висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Так, відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (в редакції, на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад, які вирішуються виключно на їх пленарних засіданнях. Відповідно до пункту «в» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу. Повноваження міського голови визначено статтею 42 Закону №280/97-ВР. Відповідно до частини 4 зазначеної статті міський голова, крім іншого, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради. Таким чином, учасником земельних відносин та повноважним суб?єктом на прийняття відповідних рішень у сфері земельних відносин в межах міста, в тому числі затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду, є відповідна міська рада. В свою чергу міський голова, в межах наданих законом повноважень, бере участь в прийнятті рішень міської ради, підписує такі рішення або ж зупиняє їх з подальшим внесенням на повторний розгляд. Повноваження міського голови щодо зупинення рішення міської ради пов?язані з процедурою набрання чинності актів саме ради (як рішень суб?єкта владних повноважень у віднесених до її повноважень питаннях) і не пов`язані з реалізацією безпосередньо міським головою визначених законом владних управлінських функцій. При цьому, необгрунтованість чи недостатня обгрунтованість зауважень міського голови щодо рішення ради не може характеризувати його як протиправне (в розрізі критеріїв, закріплених у статті 2 КАС України) та уможливлювати його оскарження та скасування в судовому порядку, а відповідно до частини 4 статті 59 Закону №280/97-ВР може бути підставою для їх відхилення та підтвердження радою раніше прийнятого рішення. В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що в межах наданих законом повноважень Львівська міська рада прийняла ухвалу від 30.10.2015р. «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ». Діючи в порядку частини 4 статті 59 Закону №280/97-ВР та статі 62 Регламенту Львівської міської ради 6-го скликання, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 31.03.2011р. №304, відповідач, як міський голова, зупинив дію зазначеної ухвали і запропонував раді повторно її розглянути, навівши при цьому свої зауваження з відповідними обгрунтуваннями. Враховуючи, що міський голова не наділений повноваженнями у сфері земельних відносин, за своїм змістом зауваження щодо рішення міської ради з земельних питань не створюють для учасників таких відносин взаємних прав та обов?язків, не відповідають поняттю нормативного чи індивідуального акту і відповідно не є рішенням суб?єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Передбачена законом можливість «ветування» рішення органу місцевого самоврядування не відносить міського голову до числа учасників земельних правовідносин, не характеризує його зауваження щодо рішення міської ради як рішення у сфері регулювання земельних відносин і не може бути піддане судовому контролю на предмет його відповідності нормам земельного законодавства. За змістом закону, в разі не підтвердження радою за наслідками повторного розгляду свого попереднього рішення зацікавлені особи вправі оскаржити відповідне рішення ради. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що зауваження міського голови щодо ухвали Львівської міської ради від 30.10.2015р. «Про затвердження гр.гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » не можуть бути предметом судового оскарження. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 19.02.2020р. у справі №2а-2378/11 та у постанові від 13.02.2020р. у справі №560/495/19. Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги. За таких обставин провадження у справі підлягає закриттю. При цьому, зважаючи на правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13.03.2018р. у справі №800/554/17 та від 08.04.2020р. №11-883апп19, відповідно до якого поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, Суд не роз`яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи. Керуючись ст. 238, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Львівського міського голови Садового Андрія Івановича - задовольнити частково. Постанову Галицького районного суду м. Львова від 16.08.2016р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2016р. скасувати. Провадження у справі №461/11571/15 за позовом ОСОБА_2 до Львівського міського голови Садового Андрія Івановича про визнання дій незаконними, - закрити. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук