Ухвала КАС ВС № 420/5357/19

УХВАЛА 17 червня 2020 року м. Київ справа №420/5357/19 адміністративне провадження №К/9901/11658/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Соколова В.М., суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г., перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №420/5357/19 за позовом ОСОБА_1 до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи: Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський навчально-виховний комплекс «Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Маяківська сільська рада Біляївського району Одеської області, Департамент освіти і науки Одеської обласної адміністрації, про визнання протиправними та скасування рішень, УСТАНОВИВ: ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила визнати протиправними та скасувати: - рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області №34/2 від 1 серпня 2019 року «Про створення НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області; - рішення (позачергової) сесії Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області №34/3 від 1 серпня 2019 року «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області». На обґрунтування позовних вимог, позивачка зазначила, що оскаржувані відповідачем рішення є незаконними, протиправними та підлягають скасуванню, оскільки вони були прийняті без дотримання вимог чинного законодавства України, а також було грубо порушено її право на участь в управлінні державними справами, яке гарантується статтею 38 Конституції України. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, відмовлено у задоволенні позову. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком, якого погодився суд апеляційної інстанції встановили, що позивачка, як мешканка Маяківської громади, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з припинення та створення певних закладів освіти, визначених в оскаржуваних рішеннях індивідуального характеру, а тому, такі рішення не мають безпосереднього впливу на права та інтереси позивачки та не можуть їх порушувати. Також, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржувані рішення є індивідуальними актами, які вичерпали свою дію, і є виконаними. 27 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №420/5357/19. Верховний Суд ухвалою від 30 квітня 2020 року залишив касаційну скаргу без руху, встановивши скаржнику строк у десять днів із моменту отримання копії вказаної ухвали для усунення недоліків шляхом подання до суду уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини 2 статті 330 КАС України. На виконання ухвали про залишення касаційної скарги без руху ОСОБА_1 , 01 червня 2020 року надіслала до Верховного Суду уточнену касаційну скаргу. У встановлений строк скаржниця усунула недоліки касаційної скарги, вона відповідає вимогам статті 330 КАС України, що дає змогу суду вирішити питання про відкриття або відмову у відкритті касаційного провадження. Ознайомившись із доводами уточненої касаційної скарги Верховний Суд вважає за потрібне відмовити у відкритті касаційного провадження з огляду на таке. Приписами пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України передбачено, що однією з основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Згідно з частиною першою статті 13 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі в справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі в справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права в подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що особи, які беруть участь у справі, у разі незгоди з ухваленими судовими рішеннями, після їх перегляду в апеляційному порядку, можуть реалізувати право на їх оскарження в касаційному порядку тільки у визначених законом випадках. Зі змісту оскаржуваних судових рішень встановлено, що у зв`язку із перенавантаженням та переповненням груп дошкільних навчальних закладів Маяківського району, керівництво дитячих яслів - садків неодноразово зверталась із клопотаннями до Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради стосовно допомоги у вирішенні питання переповнення дошкільних навчальних закладів та можливості збільшення їх потужностей. Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту», в редакції Закону України «Про освіту» рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника. Тому, Постійною комісією Маяківської сільської ради з гуманітарних питань 10 липня 2019 року рекомендовано винести на розгляд сесії Маяківської сільської ради питання про ліквідацію Маяківського ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області та створення Маяківського НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, затвердження статуту НВК. 21 липня 2019 року, відбулись батьківські збори Маяківської ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, на яких вирішено підтримати рекомендації постійної комісії Маяківської сільської ради з гуманітарних питань та надати згоду винести на розгляд сесії Маяківської сільської ради питання створення Маяківського НВК "ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО" Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та ліквідацію Маяківського ЗЗСО І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області. Управління освіти, сім`ї, молоді та спорту Маяківської сільської ради 24 липня 2019 року звернулось своїм листом за №179 до директора Маяківського ЗЗСО стосовно повідомлення профспілкового комітету про звільнення у зв`язку з ліквідацією. Додатково повідомлялось, що згідно запланованого штатного розпису у новоствореному НВК "ЗЗСО І-ІІІ ступенів - ЗДО" передбачається 61 ставка адміністративно-педагогічного персоналу та 33,95 технічно-обслуговуючого персоналу, по дошкільному підрозділу додаткового 16,525 ставок. Фактичне скорочення штатної чисельності - 1,5 ставки робітника з комплексного обслуговування та ремонту будівель. 10 липня 2019 року на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області були розміщені проекти рішень за №34/2 «Про створення НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області» та 34/3 «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області». Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області 29 липня 2019 року винесено розпорядження за №104-2019 «Про скликання тридцять четвертої (позачергової) сесії Маяківської сільської ради VІІ скликання», розпорядження було розміщено на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області. 01 серпня 2019 року Маяківською сільською радою Біляївського району Одеської області прийнято рішення за №34/2 «Про створення Маяківського НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської обласні та за №34/3 "Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області", затверджено Статут Маяківського навчально-виховного комплексу «Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області. Рішення були розміщені на офіційному сайті Маяківської сільської ради Біляївського району. За правилами частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. У зв`язку з цим, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та інші акти, які не мають нормативного (загальнообов`язкового) характеру - акти індивідуальної дії. У рішенні Конституційного Суду України за №2-зп (справа 3/35-313) від 23 червня 1997 року вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні за №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту. У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Положеннями статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторний акт - це: - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; - прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом. Аналізуючи зазначені норми та з урахуванням спірних відносин у цій справі, суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржувані рішення Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/2 від 01 серпня 2019 року «Про створення НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО»» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та за №34/3 від 01 серпня 2019 року «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області» - є актами індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають індивідуалізовані приписи щодо ліквідації одного закладу освіти та створення іншого; адресовані цим юридичним особам, які ліквідовуються та створюються; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на припинення та виникнення конкретних правовідносин; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують дію після завершення процедури ліквідації та створення нового закладу освіти. Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18 дійшла висновку, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується; індивідуальний акт має однократність застосування, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання. Суди попередніх інстанцій в цій справі встановили, що факт виконання оскаржуваних рішень підтверджено витягами з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про припинення юридичної особи Маяківського закладу Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області та внесенням запису 05 серпня 2019 року за №15571020000003048 про створення Маяківського навчально-виховного комплексу «Заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів-заклад дошкільної освіти» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області. Тому дія оскаржуваних рішень Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області за №34/2 від 01 серпня 2019 року «Про створення НВК «ЗЗСО І-ІІІ ст.-ЗДО» Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області та за №34/3 від 01 серпня 2019 року «Про ліквідацію Маяківського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області» - вичерпана, оскільки вони виконані по суті. Суд апеляційної інстанції при перегляді цієї справи врахував правову позицію викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 9 квітня 2019 року у справі №9901/611/18, щодо оцінки оскаржуваних рішень як індивідуальних актів, що вичерпали свою дію, а позивачка, як мешканка Маяківської громади, не є учасником (суб`єктом) правовідносин з припинення та створення певних закладів освіти, визначених в оскаржуваних рішеннях індивідуального характеру, а тому, такі рішення не мають безпосереднього впливу на права та інтереси позивача та не можуть їх порушувати. Виходячи із системного аналізу правового висновку викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 9 квітня 2019 року у справі №9901/611/18 в поєднанні з вимогами касаційної скарги та змісту спірних правовідносин у цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення суду першої інстанції відповідно до висновку Верховного Суду, а скаржник не обґрунтував необхідності відступлення від такого висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні. За приписами пункту 6 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження в справі, якщо Верховний Суд уже викладав у своїй постанові висновок щодо питання застосування норми права в подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі на судове рішення, зазначене в частині першій статті 328 цього Кодексу, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку або коли Верховний Суд вважатиме за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах). За таких умов і обставин справи підстави для відкриття касаційного провадження відсутні. Керуючись статтями 248, 333 КАС України, Верховний Суд УХВАЛИВ: Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційної скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року у справі №420/5357/19 за позовом ОСОБА_1 до Маяківської сільської ради Біляївського району Одеської області, треті особи: Маяківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Біляївського району Одеської області, Маяківський навчально-виховний комплекс «Загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів - заклад дошкільної освіти» Маяківська сільська рада Біляївського району Одеської області, Департамент освіти і науки Одеської обласної адміністрації, про визнання протиправними та скасування рішень. Копію цієї ухвали разом із касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами направити особі, яка її подала. Копію касаційної скарги залишити в суді касаційної інстанції. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена. ........................... ........................... ........................... В.М. Соколов М.В. Білак А.Г. Загороднюк , Судді Верховного Суду