Постанова Велика Палата ВС № 89819923

ПОСТАНОВА І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И 27 травня 2020 року м. Київ Справа № 9901/546/19 Провадження № 11-1260заі19 Велика Палата Верховного Суду у складі: судді-доповідача Анцупової Т. О., суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року (у складі колегії суддів Стеценка С. Г., Кравчука В. М., Саприкіної І. В., Стрелець Т. Г., Шарапи В. М.) у справі № 9901/546/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (правонаступник - кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів) про визнання протиправним та скасування рішення, УСТАНОВИЛА: Рух справи

1. У жовтні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі ? КДКП), у якій позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 16 травня 2019 року № 147дп-19 (далі - рішення від 16 травня 2019 року № 147дп-19), яким останнього було притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення від 16 травня 2019 року № 147дп-19 є незаконним, необгрунтованим та безпідставним, і, як наслідок, таким, що підлягає скасуванню.

3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, оскільки в позовній заяві не зазначено власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача з тим самим предметом та з тих самих підстав, а також не додано документ про сплату судового збору або документів, які підтверджують підстави звільнення від сплати такого збору. Крім того, позовну заяву подано з пропуском встановленого частиною п`ятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) строку звернення до суду, а підстави, вказані позивачем для поновлення цього строку, визнані судом неповажними.

4. На виконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху скаржником надіслано документ про сплату судового збору та власне письмове підтвердження того, що ним не подано іншого позову до цього самого відповідача з тим самим предметом і з тих самих підстав. Крім того, скаржник надав свої обгрунтування щодо поважності причин пропуску строку звернення до суду.

5. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року в задоволенні клопотання про поновлення строку звернення до суду відмовлено, позовну заяву повернуто позивачу на підставі частини другої статті 123 КАС України.

6. Не погодившись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, позивач подав через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року скасувати, а справу направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20 січня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.

8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2020 року замінено відповідача в цій справі на належного - кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

9. Станом на 27 травня 2020 року відзив на апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив. Оцінка суду першої інстанції

10. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не надав належних доказів та не навів переконливих обґрунтувань, які достовірно і беззаперечно могли б свідчити про поважність причин пропуску ним строку звернення до суду. 10.1. Суд першої інстанції дійшов висновку, що зазначені позивачем підстави для поновлення строку звернення до суду засновані на припущеннях і фактично зводяться до доводів, які вже були наведені ним у позовній заяві, зокрема, стосовно оскарження ним спірного рішення до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП). Таким підставам пропуску строку звернення до суду вже була надана оцінка Верховним Судом, який в ухвалі від 22 жовтня 2019 року про залишення позовної заяви без руху зазначив, що вказані обставини не впливають на перебіг визначеного процесуальним законом строку, у межах якого може бути реалізовано право на судовий захист, а також об`єктивно не перешкоджають поданню позовної заяви до суду. Інших аргументів, які б свідчили про поважність причин пропуску строку звернення до суду, позивач не навів. Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

11. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції постановлене внаслідок неправильного застосування норм чинного законодавства, які регулюють процедури оскарження рішень КДКП та стосуються питання визначення строків для такого оскарження. 11.1. Скаржник зауважує, що передбачений процесуальним законом строк звернення до суду був пропущений не тому, що він обрав на власний розсуд позасудовий спосіб захисту свого порушеного права, а внаслідок того, що державним органом, що повинен був реалізовувати процедуру такого захисту, тобто ВРП, не було забезпечено таку реалізацію, до того ж у такий спосіб, що унеможливив визнання таких дій неправомірними та спонукати ВРП здійснити розгляд його законних вимог. Це зумовило виникнення ситуації, коли передбачена законом альтернативність способів захисту була фактично скасована діями ВРП і єдиним способом захисту його прав стала лише (і виключно) можливість звернутися до суду. Оцінка Великої Палати Верховного Суду

12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

13. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

14. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

15. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

16. За змістом частини першої статті 122 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

17. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть установлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина третя статті 122 КАС України).

18. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п'ята статті 122 КАС України).

19. Частиною першою статті 123 КАС України передбачено, що в разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

20. За частиною другою статті 123 цього Кодексу якщо заяву не буде подано в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

21. Як установлено судом першої інстанції та згідно з матеріалами справи, оскаржуване рішення № 147дп-19 прийнято КДКП 16 травня 2019 року. 22. 25 червня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП зі скаргою на зазначене рішення.

23. У скарзі ОСОБА_1 зазначив, що рішення КДКП від 16 травня 2019 року № 147дп-19 він отримав 27 травня 2019 року.

24. Ухвалою ВРП від 09 вересня 2019 року скаргу ОСОБА_1 залишено без розгляду та повернуто скаржнику. 24.1. В ухвалі зазначено, що слідчий органів прокуратури не є прокурором у розумінні статті 15 Закону України «Про прокуратуру». Розгляд скарги слідчого в особливо важливих справах управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 на рішення КДКП від 16 травня 2019 року № 147дп-19 не входить до повноважень ВРП.

25. Згідно з відбитком поштового штемпеля на конверті 16 жовтня 2019 року ОСОБА_1 надіслав позовну заяву до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, тобто з пропуском строку, встановленого статтею 122 КАС України.

26. В обґрунтування поважності причин пропуску строку звернення до суду скаржник зазначав, що пропустив такий строк, оскільки оскаржив рішення від 16 травня 2019 року № 147дп-19 до ВРП у порядку, установленому частиною першою статті 50 Закону України «Про прокуратуру». Однак ухвалою ВРП від 09 вересня 2019 року, копію якої скаржник отримав 13 вересня 2019 року засобами поштового зв`язку, скаргу було залишено без розгляду та повернуто.

27. Скаржник вважає, що подав позов упродовж визначеного процесуальним законом місячного строку, обрахованого з дати отримання копії ухвали ВРП від 09 вересня 2019 року, й, ураховуючи наведене, просив поновити строк звернення до суду.

28. Оцінюючи зазначені ОСОБА_1 підстави для поновлення встановленого КАС України строку звернення до суду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для його поновлення з огляду на таке.

29. Частиною другою статті 44 КАС України передбачено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

30. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

31. Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.

32. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

33. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що частиною другою статті 122 КАС України чітко визначено момент, з яким пов`язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

34. Як установлено, оскаржуване рішення № 147дп-19 прийнято КДКП 16 травня 2019 року, копію зазначеного рішення скаржник отримав 27 травня 2019 року, однак до суду звернувся лише 16 жовтня 2019 року.

35. У своїх постановах Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.

36. Своєю чергою, наведені скаржником обставини не свідчать про існування будь-яких об`єктивно непереборних перешкод, що унеможливили своєчасне звернення останнього до суду з позовною заявою.

37. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про повернення позовної заяви, оскільки скаржником не було наведено об`єктивних підстав, які б унеможливили його звернення до суду в межах встановленого статтею 122 КАС України строку.

38. Поряд з тим, повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, серед іншого, виходив з того, що оскарження рішення КДКП до ВРП у порядку статті 50 Закону України «Про прокуратуру» не може вважатися досудовим порядком врегулювання спору в розумінні частини четвертої статті 122 КАС України, а є самостійною та незалежною процедурою, окремою від перегляду цього рішення в суді, а тому не впливає на перебіг визначеного процесуальним законом строку.

39. З такими мотивами суду першої інстанції Велика Палата Верховного Суду не погоджується і вважає за необхідне зауважити, що скаржник не є прокурором у розумінні статті 15 Закону України «Про прокуратуру», а тому можливість оскарження рішення КДКП до ВРП у порядку статті 50 Закону України «Про прокуратуру» для нього не передбачена. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

40. За правилами статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

41. Згідно з частиною четвертою статті 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

42. З огляду на викладені вище висновки Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року слід змінити в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови, а в іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року залишити без змін. Висновки щодо розподілу судових витрат

43. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

44. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не ухвалює нового рішення, а лише змінює судове рішення виключно в частині мотивів його прийняття, то розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 листопада 2019 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Т. О. Анцупова Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко С. В. Бакуліна Н. П. Лященко В. В. Британчук О. Б. Прокопенко Ю. Л. Власов В. В. Пророк М. І. Гриців Л. І. Рогач Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич О. С. Золотніков О. Г. Яновська О. Р. Кібенко