Окрема думка Велика Палата ВС № 800/374/17

ОКРЕМА ДУМКА суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., у справі № 800/374/17 (провадження № 11-535заі19) за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і скасування розпорядження Короткий виклад історії справи У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Президента України про визнання протиправним і скасування Розпорядження від 08 серпня 2017 року № 157/2017-рппро звільнення позивача з посади голови Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - Розпорядження, Коростишівська РДА, райдержадміністрація відповідно). Позов мотивовано тим, щопідставою для прийняття спірного Розпорядження стало рішення сімнадцятої сесії VII скликання Коростишівської районної ради Житомирської області (далі - Коростишівська райрада) від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », що було оскаржено позивачем у судовому порядку. ОСОБА_1 також указував, що про незаконність спірного Розпорядження свідчить і судове рішення у справі № 806/2091/17, яке набрало законної сили та яким визнано протиправним і скасовано вищевказане рішення Коростишівської райради, тобто суд визнав протиправною підставу оскаржуваного в цій справі Розпорядження. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 13 травня 2019 року в задоволенні позову відмовив. Рішення мотивовано тим, що розпорядження про звільнення з посади голови місцевої державної адміністрації, в тому числі й у разі висловлення йому недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради, видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298), на підставі подання Кабінету Міністрів України (далі - КМУ). Видавши оспорюване Розпорядження на підставі подання (пропозиції) КМУ, дія якого не зупинялася, Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Крім того, суд дійшов висновку, що факт скасування в судовому порядку рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » може бути підставою для звернення позивача до Президента України з метою відновлення правового становища, яке існувало до прийняття такого рішення, і поновлення на посаді, натомість не змінює суті правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі, їх правового регулювання, тобто предмета судового розгляду в цій справі. Суд першої інстанції встановив, що Розпорядженням Президента України від 29 квітня 2016 року № 138/2016 ОСОБА_1 призначено на посаду голови Коростишівської РДА. Коростишівська райрада на сімнадцятій сесії VII скликання 22 червня 2017 року прийняла рішення № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ». Згідно з протоколом № 2 цього засідання вказане рішення Коростишівська райрада прийняла більшістю голосів депутатів («за» проголосувало 19 із 30 депутатів). Листом від 23 червня 2017 року за № 30/236-К голова Житомирської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію щодо порушення клопотання перед Президентом України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону України 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) у зв`язку з висловленням йому недовіри простою більшістю голосів від складу Коростишівської райради. У липні 2017 року позивач оскаржив рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » у судовому порядку. Користишівський районний суд Житомирської області рішенням від 02 серпня 2018 року у справі № 806/2091/17 відмовив у задоволенні позову. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив: визнав протиправним і скасував вищевказане рішення Коростишівської райради. 11 липня 2017 року КМУ відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України та пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV вніс Президенту України пропозицію щодозвільнення позивача. 08 серпня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 157/2017-рп, яким відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України звільнив ОСОБА_1 з посади голови райдержадміністрації. Не погодившись з указаним Розпорядженням, позивач звернувся до суду із цим позовом. Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду Розглянувши апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, Велика Палата Верховного Суду скасувала вказане рішення та ухвалила нове, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнила: спірне Розпорядження визнала протиправним і скасувала. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що на час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції судовими рішеннями у справі № 806/2091/17, які набрали законної сили, рішення сімнадцятої сесії VII скликання Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 «Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », на підставі якого Президент України видав оскаржуване Розпорядження, визнано протиправним і скасовано. Оскільки зазначене рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року є первинним документом, на підставі якого було ініційовано подальшу процедуру припинення повноважень позивача, скасування цього рішення свідчить про відсутність законної підстави для видання Розпорядження Президентом України. І хоч рішення райради реалізоване через видання оскаржуваного Розпорядження, саме протиправність цього рішення зумовила порушення прав позивача. Велика Палата Верховного Суду зауважила, що Президент України видає розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації в межах відповідної процедури припинення повноважень голови місцевої держадміністрації, визначеної законом. Тому встановлення в судовому порядку незаконності одного з етапів цієї процедури свідчить про незаконність розпорядження, виданого за її наслідками на останньому етапі. Правовим наслідкомзазначеного Розпорядження є звільнення позивача із займаної посади голови райдержадміністрації. Хоч порушення з боку посадової особи, яка видала розпорядження, могло б бути підставою для його скасування, таке скасування можливе і за відсутності порушень з боку Президента України, оскільки воно спрямоване на захист прав особи, тобто не має самостійної мети встановлення порушень з боку саме Президента України. Тому та обставина, що Президент України на час прийняття спірного Розпорядження діяв належним чином, зокрема не мав підстав для сумніву в законності рішення Коростишівської райради, не може бути перешкодою для захисту прав особи, якщо її права порушено. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про скасування рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року в цій справі з таких міркувань. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Частиною четвертою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням КМУ. На підставі частини другої статті 8 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням КМУ на строк повноважень Президента України. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради. Згідно із частинами дев`ятою та десятою статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Аналогічні положення містяться у частинах сьомій та восьмій статті 34 Закону № 586-XIV та частинах другій і третій статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР). Пунктом 29 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради приймаються рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Як установлено матеріалами справи, Коростишівська райрада рішенням сімнадцятої сесії VII скликання від 22 червня 2017 року висловила недовіру голові Коростишівської РДА ОСОБА_1 . За таке рішення проголосувало 19 з 30 депутатів районної ради, що складає просту більшість голосів від складу цієї ради. На підставі підпункту 7 пункту 2 Порядку № 298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням КМУ. Подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься КМУ Президентові України. Пропозиції КМУ щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів, зокрема, районних держадміністрацій вносять голови обласних держадміністрацій (підпункт 4 пункту 7 Порядку № 298 у редакції, яка була чинною на час припинення повноважень позивача). Отже, прийняттю рішення Президента України про звільнення голови райдержадміністрації передує відповідна процедура, визначена Порядком №

298. Матеріалами справи встановлено, що листом від 23 червня 2017 року за № 30/236-К голова Житомирської обласної державної адміністрації вніс КМУ пропозицію щодо порушення клопотання перед Президентом України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV у зв`язку з висловленням йому недовіри простою більшістю голосів від складу Коростишівської райради. 11 липня2017 року КМУ вніс Президенту України пропозицію щодозвільнення позивача. На підставі рішення Коростишівської райради, пропозицій Уряду України та Житомирської обласної державної адміністрації 08 серпня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 157/2017-рп, яким відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України звільнив ОСОБА_1 з посади голови райдержадміністрації. Отже, обставини, встановлені в цій справі, в сукупності з указаними вище правовими положеннями свідчать про дотримання відповідачем законодавчо встановленої процедури звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА. Оцінюючи доводи позивача про неврахування судом першої інстанції постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі № 806/2091/17, якою визнано протиправним і скасовано рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року, виходимо з таких міркувань. На момент вирішення справи Великою Палатою Верховного Суду постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 рокуу справі № 806/2091/17 залишено без змін постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року. Водночас предметом оскарження в цій справі є Розпорядження Президента України про звільнення позивача, яке було видано 08 серпня 2017 року на підставі чинного на той час рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року «Про недовіру голові Коростишіської районної державної адміністрації ОСОБА_1 », подання (пропозиції) голови обласної державної адміністраціїта КМУ з дотриманням законодавчо визначеної процедури і відповідно до Конституції та законів України, а тому скасування у грудні 2018 року рішення райради про висловлення недовіри позивачу як голові райдержадміністрації не впливає на законність виданого Президентом України Розпорядження і не є правовим аргументом для визнання його протиправним. З огляду на викладене вважаємо правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване Розпорядження Президента України про звільнення позивача з посади голови Коростишівської РДА прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, воно відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України. Це свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , тому його апеляційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року - залишенню без змін. Судді Великої Палати Верховного Суду О. С. Золотніков Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна Ж. М. Єленіна В. С. Князєв Л. М. Лобойко О. Б. Прокопенко В. В. Пророк