Постанова КАС ВС № 464/5990/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 03 червня 2020 року Київ справа №464/5990/16-а адміністративне провадження №К/9901/33439/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А., суддів - Cмоковича М.І., Шевцової Н.В., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сихівського районного суду м. Львова від 20 жовтня 2016 року (суддя - Горбань О.Ю.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (головуючий суддя - Попко Я.С., судді - Хобор Р.Б., Сеник Р.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Пустомитівського районного відділу державної виконавчої служби Головного управління територіального управління юстиції у Львівській області про визнання бездіяльності протиправною, - в с т а н о в и в : І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог Позивач звернувся до суду з позовом до Пустомитівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Львівській області про визнання бездіяльності відповідача протиправною: щодо нездійснення примусового виконання рішення у виконавчому провадженні №51652965; щодо невинесення у виконавчому провадженні №51652965 постанови про стягнення з боржника виконавчого збору; щодо невинесення у виконавчому провадженні №51652965 постанови про накладення штрафу. В обґрунтування позову посилався на те, що 15.07.2016 постановою державного виконавця Пустомитівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Львівській області Антощука Б.В. відкрито виконавче провадження з виконання виконавчого листа № 464/9458/15-а, виданого 25.04.2016 Сихівським районним судом м. Львова про зобов`язання Виконавчий комітет Пасіки-Зубрицької сільської ради надати ОСОБА_1 на запит від 18 листопада 2015 року інформацію про земельні ділянки у межах с. Пасіки-Зубрицькі, що не надані у користування та можуть бути безоплатно отримані у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також копії рішень Пасіки-Зубрицької сільської ради за період з 1 січня 2014 року до 18 листопада 2015 року про надання безоплатно у власність громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель, споруд відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та боржнику надано термін для добровільного виконання рішення до 22.07.2016. Проте, рішення суду станом на момент розгляду справи залишається не виконаним, а постанова про стягнення виконавчого збору та постанова про накладення штрафу державним виконавцем не виносились. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Сихівського районного суду м. Львова від 20 жовтня 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Пустомитівського районного відділу державної виконавчої служби Головного управління територіального управління юстиції у Львівській області про визнання бездіяльності протиправної було відмовлено повністю. Відмовляючи в позовних вимогах, суди попередніх інстанцій вказали, що боржник не виконав у наданий державним виконавцем термін рішення суду з поважних причин, при цьому боржником негайно вжиті заходи для виконання постанови про відкриття виконавчого провадження шляхом розгляду даної постанови на засіданні виконавчого комітету Пасіки-Зубрицької сільської ради, оскільки згідно ст.38 Закону України "Про місцеве самоврядування" розгляд питань щодо забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян та контроль за здійсненням такої діяльності відноситься до компетенції виконавчих органів сільських, селищних та міських рад. Також, суди вказали, що боржник в межах наданих повноважень вчинив дії, які спрямовані на виконання рішення суду, жодних підстав припускати невиконання такого без поважних причин у державного виконавця не існувало, тому державним виконавцем не приймались постанови про стягнення з боржника виконавчого збору та про накладення штрафу, які приймаються лише у випадку невиконання рішення суду без поважних причин. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) 13 лютого 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Сихівського районного суду м. Львова від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, в якій просив їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи і порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення позовних вимог. Вказав, що станом на день подання касаційної скарги рішення суду у справі № 464/9458/15-а виконано не було. Натомість, суди не з`ясували, які заходи вживались боржником задля реального виконання рішення суду, а також чи було закінчено спірне виконавче провадження. Скаржник вважає, що рішення боржника №201 від 25.08.2016, яким було зазначено, що позивач може отримати запитувану інформацію після сплати коштів за надання копій запитуваних матеріалів, не є діями боржника, що направлені на реальне виконання спірного рішення суду. Так, суди не з`ясували, чи було направлено позивачу перших 10 сторінок (безкоштовних), чи було надано позивачу повідомлення про необхідність відшкодувати витрати на виготовлення копій решти документів, та в якому розмірі, а також чи відноситься запитувана інформація до тієї, що становить суспільний інтерес, та чи не звільнений позивач у зв`язку із цим від сплати за надання копій запитуваних матеріалів. Сторони по справі не надали клопотань щодо їх обов`язкової участі в касаційному розгляду справи. Відповідачем до Суду не було надано відзиву (заперечень) на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті. Ухвалою Верховного Суду від 02 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 15.07.2016 постановою державного виконавця Пустомитівського районного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Львівській області Антощука Б.В. відкрито виконавче провадження ВП №51652965 з виконання виконавчого листа № 464/9458/15-а, виданого 25.04.2016 Сихівським районним судом м. Львова про зобов`язання Виконавчий комітет Пасіки-Зубрицької сільської ради надати ОСОБА_1 на запит від 18 листопада 2015 року інформацію про земельні ділянки у межах с. Пасіки-Зубрицькі, що не надані у користування та можуть бути безоплатно отримані у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також копії рішень Пасіки-Зубрицької сільської ради за період з 1 січня 2014 року до 18 листопада 2015 року про надання безоплатно у власність громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель, споруд відповідно до Закону України " Про доступ до публічної інформації". Згідно пункту 2 постанови про відкриття виконавчого провадження ВП№ 51652965 боржнику надано термін для добровільного виконання рішення до 22.07.2016. 25.07.2016 в ході особистого прийому представника Пасіки-Зубрицької сільської ради встановлено, що боржником постанову про відкриття виконавчого провадження отримано 23.07.2016, що підтверджується даними реєстру поштових відправлень, про що складено відповідний акт державного виконавця від 25.07.2016. 25.07.2016 боржником надано лист № 376 про призначення розгляду на виконання постанови про відкриття виконавчого провадження на чергове засідання виконавчого комітету Пасіки-Зубрицької сільської ради, яке відбудеться 25.08.2016. Відповідно до рішення виконавчого комітету Пасіки-Зубрицької сільської ради № 201 від 25.08.2016 позивачу ОСОБА_1 надано відповідь щодо наявності на території Пасіки-Зубрицької сільської ради земельних ділянок, які можуть бути безоплатно отримані у власність. Відповідно до п.3 вищезгаданого рішення та ст.21 Закону України "Про доступ до публічної інформації" стягувачу буде надано копії відповідних рішень за умови здійснення плати за надання інформації у визначеному розмірі. Оскільки у виконавчому документі передбачено, що надання копій здійснюється відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", тому враховуючи положення п.1 ч.2 ст.18 Закону України "Про виконавче провадження" боржник вправі вимагати здійснення плати за надання копій запитуваних матеріалів. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Відповідно до статті 124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов`язковими до виконання на всій території України. Порядок та умови виконання рішень судів, інших органів (посадових осіб), які відповідно до закону підлягають примусовому виконанню, у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України "Про виконавче провадження". Відповідно до статті 1 Закону України "Про виконавче провадження" № 606-XIV від 21.04.1999, що діяв на момент виникнення спірних правовідносин, виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню. Статтею 11 Закону № 606-XIV визначено, що державний виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів примусового виконання рішень, неупереджено, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії; здійснює заходи, необхідні для своєчасного і в повному обсязі виконання рішення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення, у спосіб та в порядку, встановленому виконавчим документом і цим Законом. За правилами ст. 25 Закону України "Про виконавче провадження" державний виконавець зобов`язаний прийняти до виконання виконавчий документ і відкрити виконавче провадження, якщо не закінчився строк пред`явлення такого документа до виконання, він відповідає вимогам, передбаченим цим Законом, і пред`явлений до виконання до відповідного органу державної виконавчої служби. Відповідно до вимог ч. 2, 5, 6 ст. 25 Закону України "Про виконавче провадження" у постанові державний виконавець вказує про необхідність боржнику самостійно виконати рішення у строк до семи днів з моменту винесення постанови (у разі виконання рішення про примусове виселення боржника - у строк до п`ятнадцяти днів) та зазначає, що у разі ненадання боржником документального підтвердження виконання рішення буде розпочате примусове виконання цього рішення із стягненням з боржника виконавчого збору і витрат, пов`язаних з організацією та проведенням виконавчих дій, передбачених цим Законом. Згідно з ч.1, 2 статті 28 Закону № 606-XIV у разі невиконання боржником у той самий строк рішення, за яким боржник зобов`язаний особисто вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення, виконавчий збір стягується в розмірі шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з боржника - фізичної особи і в розмірі ста двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з боржника - юридичної особи. Виконавчий збір стягується незалежно від вчинення державним виконавцем заходів примусового виконання, передбачених цим Законом. Виконавчий збір не стягується за виконавчими документами про конфіскацію майна, стягнення періодичних платежів, накладення арешту на майно для забезпечення позовних вимог, стягнення виконавчого збору, витрат, пов`язаних з організацією та проведенням виконавчих дій, штрафів, накладених відповідно до вимог цього Закону, за виконавчими документами, які підлягають негайному виконанню, а також у разі перерахування коштів стягувачу у випадку, передбаченому частиною другою статті 27 цього Закону, та у разі виконання рішень у порядку, встановленому Законом України "Про гарантії держави щодо виконання судових рішень". Статтею 31 Закону України "Про виконавче провадження" передбачено, що державний виконавець, починаючи виконувати рішення, повинен пересвідчитися, чи отримана боржником копія постанови про відкриття виконавчого провадження і чи здійснені ним дії, спрямовані на добровільне виконання рішення у встановлений постановою строк відповідно ст. 2 Закону. Згідно із частинами першою та другою статті 75 Закону № 606-XIV після відкриття виконавчого провадження за виконавчим документом, що зобов`язує боржника вчинити певні дії або утриматися від їх вчинення, державний виконавець перевіряє виконання рішення не пізніше ніж на наступний день після закінчення строку, встановленого частиною другою статті 25 цього Закону для самостійного виконання рішення. Якщо рішення підлягає негайному виконанню, його виконання перевіряється не пізніше наступного робочого дня після відкриття виконавчого провадження. У разі невиконання зазначених вимог без поважних причин державний виконавець накладає на боржника штраф відповідно до статті 89 цього Закону і не пізніше п`яти робочих днів з дня його накладення повторно перевіряє стан виконання рішення. За частиною першою статті 89 Закону № 606-XIV у разі невиконання без поважних причин у встановлений державним виконавцем строк рішення, що зобов`язує боржника виконати певні дії, та рішення про поновлення на роботі державний виконавець виносить постанову про накладення штрафу на боржника - фізичну особу - від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; на посадових осіб - від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; на боржника - юридичну особу - від сорока до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та встановлює новий строк виконання. Відповідно до ч.3 ст. 27 Закону № 606-XIV у разі отримання документального підтвердження про повне виконання рішення боржником до початку його примусового виконання державний виконавець закінчує виконавче провадження в порядку, встановленому цим Законом. Виконавчий збір та витрати, пов`язані з організацією та проведенням виконавчих дій, у такому разі з боржника не стягуються. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України). Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України). Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що єдиною підставою відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 стали висновки судів стосовно того, що боржником в межах наданих повноважень вчинено дії спрямовані на виконання рішення суду, тому відповідно до ч.1 ст.28, ч.2 ст.75 Закону України "Про виконавче провадження" постанова про стягнення виконавчого збору та постанова про накладення штрафу державним виконавцем не виносилась. Однак, Суд звертає увагу на те, що з стягнення виконавчого збору законодавцем не ставиться в залежність від поважності вчинених відповідачем дій задля виконання спірного рішення, оскільки Законом № 606-XIV визначений чіткий перелік підстав, за якими виконавчий збір та витрати, пов`язані з організацією та проведенням виконавчих дій, з боржника не стягуються. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що накладення штрафу за невиконання судового рішення може бути застосоване лише при умові, що судове рішення не виконано без поважних причин, коли боржник мав реальну можливість для його виконання. Проте, наданий боржником лист № 376 від 25.07.2016 про призначення розгляду постанови про відкриття виконавчого провадження на чергове засідання виконавчого комітету Пасіки-Зубрицької сільської ради, яке відбудеться 25.08.2016, тобто через місяць, за умови надання боржнику семиденного терміну для добровільного виконання рішення, не може вважатись поважною причиною невиконання судового рішення. Суд зазначає, що основною функцією державної виконавчої служби є задоволення вимог виконавчого документа, забезпечення дотримання при цьому прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб, сприяння їм у реалізації своїх процесуальних прав. Як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності. Колегія суддів наголошує, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Частиною 3 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) передбачалось, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Статтею 159 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом апеляційної інстанції судового рішення) передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин. Враховуючи те, що при розгляді справи судами попередніх інстанцій не було надано належної правової оцінки діям державного виконавця під час примусового виконання ВП №51652965, в тому числі не перевірено чи було фактично виконано судове рішення, чи була у діях державного виконавця наявність ознак пасивної поведінки щодо предмету спору, не з`ясовано юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи, а також, суди попередніх інстанцій не витребували належних та допустимих доказів на підтвердження чи спростування доводів учасників справи, Суд вважає наявними підстави для направлення адміністративної справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду. Беручи до уваги те, що Суд в силу положень статті 341 КАС України позбавлений можливості встановлювати обставини у справі, а також додатково перевіряти докази, враховуючи порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень) щодо законності і обґрунтованості, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування таких судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Керуючись статтями 341, 344, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити. Постанову Сихівського районного суду м. Львова від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Сихівського районного суду м. Львова. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. Суддя-доповідач Н.А. Данилевич Судді М.І. Смокович Н.В. Шевцова