Постанова 4855 № 580/2357/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 580/2357/19 Головуючий у 1-й інстанції: Гаращенко В.В. Суддя-доповідач: Василенко Я.М. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 26 травня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І., при секретарі Баглай О.Є., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі за адміністративним позовом колективного сільськогосподарського підприємства «Ягубець» до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни про визнання протиправними дій, - В С Т А Н О В И В: Колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило: - визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про призначення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки колективного сільськогосподарського підприємства «Ягубець»; - визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни при проведенні перевірки та складення акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 20.02.2019 № 70-ДК/105/АП/09/01/-19. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 позов задоволено частково: визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про призначення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки колективного сільськогосподарського підприємства «Ягубець»; визнано протиправними дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни при проведенні перевірки, оформленої актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 20.02.2019 № 70-ДК/105/АП/09/01/-19; в іншій частині змісту позовної вимоги відмовлено. Не погоджуючись з вказаним рішенням Головне управління Держгеокадастру в Черкаській області звернулось із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення в частині задоволення позовних вимог, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. В судове засідання сторони не з`явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв`язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 13 ст. 10, ч. 4 ст. 229, ч. 2 ст. 313 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав. З матеріалів справи вбачається, що колективне сільськогосподарське підприємство «Ягубець», ідентифікаційний код 00709460, зареєстроване 12.03.2001, місцезнаходження - 20042, Черкаська область, Христинівський район, с. Ягубець, вул. Соборна, 1, основним видом діяльності є «Вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур». Наказом Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області № 70-ДК від 11.02.2019 призначено здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності родючості ґрунтів шляхом проведення документальної перевірки за дотриманням земельного законодавства при передачі у власність земель, дотримання встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових договорів, передачі у власність та надання у користування, в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок в адміністративних межах Ягубецької сільської ради Христинівського району. За результатами перевірки старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко О.В. складено акт №70-ДК/105/АП/09/01/-19 від 20.02.2019. Цим актом констатовано, що: - правовстановлюючих документів, що посвідчують право користування КСП «Ягубець» на 23 земельні ділянки кадастровий номер - 7124689000:02:001:0032; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0018; кадастровий номер 7124689000:02:001:0034; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0033; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0017; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0016; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0035; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0036; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0015; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0037; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0013; кадастровий номер - 7124689000:02:002:0014; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0040; кадастровий номер - 7124689000:02:001:0038; кадастровий номер - 7124689000:04:001:0008; кадастровий номер - 7124689000:04:001:0007; кадастровий номер - 7124689000:04:001:0006; кадастровий номер - 7124689000:03:002:0004; кадастровий номер - 7124689000:03:001:0024; кадастровий номер - 7124689000:03:001:0023; кадастровий номер - 7124689000:03:001:0021; кадастровий номер - 7124689000:03:001:0020; кадастровий номер - 7124689000:03:001:0022, загальною площею 1834,0411 в адмінмежах Ягубецької сільської ради Христинівського району Черкаської області, не встановлено; - рішення органу, що згідно ст. 122 Земельного кодексу України уповноважений передавати земельні ділянки у власність чи у користування, договору (іншого правочину) на підставі якого відбулася передача права постійного користування на вищевказані 23 земельні ділянки відсутнє. Вважаючи, що перевірка призначена за відсутності правових підстав для такої та проведена з порушенням чинного законодавства, позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги частково, мотивував своє рішення тим, що призначення проведення перевірки на підставі листа від 02.11.2018 № 6545/0/1-18 є безпідставним, оскільки після надання відповіді в добровільному порядку та за відсутності вимог слідчого про проведення перевірки, закон не передбачає підстав для проведення такої, що вказує на незаконність її призначення. При цьому, дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни при проведенні перевірки, яка призначена протиправно, оформленої актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 20.02.2019 №70-ДК/105/АП/09/01/-19, є також протиправними. Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення, судом порушено правильність застосування норм матеріального та процесуального права та правової оцінки обставин у справі. Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення. Отже, оскільки Головне управління Держгеокадастру в Черкаській області у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області про призначення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки колективного сільськогосподарського підприємства «Ягубець» та визнання протиправними дій старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни при проведенні перевірки, оформленої актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 20.02.2019 № 70-ДК/105/АП/09/01/-19, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції. Згідно статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Частиною першою статті 188 Земельного кодексу України передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Згідно ч. 2 ст. 5 цього Закону державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. При цьому, положеннями статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» установлено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок. Водночас, стаття 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачає, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону. З аналізу наведених правових норм вбачається, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, мають право, зокрема, здійснювати перевірку об`єктів - земельних ділянок, що перебувають у користуванні юридичних і фізичних осіб, складати акти та приписи, за результатами таких перевірок. В свою чергу, відповідно до ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Отже, ГУ Держгеокадастру у Черкаській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів як об`єктів, проте в порядку їх використання суб`єктами: органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами. Державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. При цьому, після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 № 104 та від 12.07.2012 № 424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17. Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Аналізованими нормами зазначених вище нормативно-правових актів встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових, в тому числі й тих, що проводяться на підставі судового рішення. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог ч. 5 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої. Колегія суддів звертає увагу, що підставою для видачі наказу № 70-ДК від 11.02.2019, яким призначено здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, вказано розгляд листа Головного слідчого управління Національної поліції України від 02.11.2018 № 6545/0/1-18 та інформації в.о. начальника відділу у Христинівському районі Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області від 06.02.2019 № 625/0/1-19. Суд першої інстанції, досліджуючи зміст листа Головного слідчого управління Національної поліції України від 02.11.2018 № 6545/0/1-18, встановив, що він містить лише окремі посилання на повноваження Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо проведення перевірок, але не містить вимог про необхідність проведення перевірки КСП «Ягубець». При цьому, лист слідчого містить посилання на п. 18 роз`яснення Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 05.04.2013 №223-558/0/4-13 стосовно того, що сторона кримінального провадження може витребувати та отримати речі або документи за умови їх добровільного ненадання володільцем, без застосування процедури, передбаченої главою 15 Кримінального процесуального кодексу України. В свою чергу, глава 15 Кримінального процесуального кодексу України визначає порядок тимчасового доступу до речей і документів, зокрема, згідно ч. 2 ст. 159 вказаного Кодексу тимчасовий доступ до речей і документів здійснюється на підставі ухвали слідчого судді, суду. З наведеного слідує висновок, що лист Головного слідчого управління Національної поліції України від 02.11.2018 № 6545/0/1-18 не містить вказівок, обов`язкових до виконання, натомість ним запропоновано в добровільному порядку надати документи і матеріали згідно переліку. Листом № 10-23-0.6-7664/2-18 від 23.11.2018 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області надало відповідь слідчому Головного слідчого управління Національної поліції України зазначивши, що інформація та документи на підставі яких КСП «Ягубець» або інший суб`єкт господарювання здійснює користування земельними ділянками в Головному управлінні відсутні, а також надало роз`яснення щодо інших питань, викладених в листі слідчого. Абзацом 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону. Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що призначення проведення перевірки на підставі листа від 02.11.2018 № 6545/0/1-18 безпідставним, оскільки після надання відповіді в добровільному порядку, та за відсутності вимог слідчого про проведення перевірки, закон не передбачає підстав для проведення такої, що вказує на незаконність її призначення, що вірно було встановлено судом першої інстанції. При цьому, посилання в наказі № 70-ДК від 11.02.2019 на лист в.о. начальника відділу у Христинівському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 06.02.2019 №625/0/1-19, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки вказаний лист носить інформаційний характер та ним надіслано до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області отриману з Національної кадастрової системи інформацію стосовно земельних ділянок, які перебувають у користуванні позивача. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що перевірка КСП «Ягубець» призначена за відсутності законодавчо встановлених підстав для її проведення, а тому позовні вимоги позивача про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області щодо призначення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки КСП «Ягубець» підлягають задоволенню. Також, з огляду на вищенаведене та те, що позивача не повідомлено про проведення перевірки, керівнику позивача не пред`явлено направлення на проведення перевірки та посвідчення, перевірка проведена не за місцем здійснення діяльності позивача та не в присутності уповноважених осіб, колегія суддів вважає, що дії старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Яковенко Оксани Віталіївни при проведенні перевірки, оформленої актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 20.02.2019 №70-ДК/105/АП/09/01/-19, є протиправними, що вірно було встановлено судом першої інстанції. При цьому, аргументи апеляційної скарги Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області є безпідставними та необґрунтованими, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону та спростовуються матеріалами справи. Крім того, апеляційна скарга не містить посилань на обставини, передбачені статтями 317-319 КАС України, за яких рішення суду підлягає скасуванню. Більше того, доводи та аргументи Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновки суду першої інстанції і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою суду першої інстанції щодо обставин справи, які суд встановив у процесі її розгляду. Також, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції. Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Керуючись ст.ст. 229, 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20.11.2019 - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України. Головуючий: Василенко Я.М. Судді: Кузьменко В.В. Шурко О.І. Повний текст постанови виготовлений 01.06.2020.