Постанова КАС ВС № 264/7073/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 21 травня 2020 року Київ справа №264/7073/16-а адміністративне провадження №К/9901/17964/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Іллічівському районі м. Маріуполя Донецької області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Чебанова О.О., суддів Сіваченка І.В., Шишова О.О.), В С Т А Н О В И В : Короткий зміст позовних вимог ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду із позовом до Управління Пенсійного фонду України в Іллічівському районі м. Маріуполя Донецької області (далі - УПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя, відповідач) про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив: визнати неправомірними бездіяльність УПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя щодо не проведення позивачу індексації пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) листопад 2014 року та індексу споживчих цін за період з грудня 2014 року з урахуванням фіксованої суми індексації, та визнати з 1 травня 2016 року протиправними дії щодо визначення фіксованої суми індексації в заниженому розмірі та бездіяльність щодо не обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового (місяця підвищення пенсії) листопад 2014 року та індексу споживчих цін за період з грудня 2014 року; зобов`язати УПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя відповідно до вимог Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078, з урахуванням фактично виплачених коштів у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України нарахувати та виплати позивачу суми індексації пенсії наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) листопад 2014 року та індексу споживчих цін за період з грудня 2014 року; провести перерахунок фіксованої суми індексації, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) листопада 2014 року та індексу споживчих цін за період з грудня 2014 року та нарахувати і виплатити позивачу суми індексації пенсії наростаючим підсумком після визначення базового місяця травень 2016 року з урахуванням перерахованої фіксованої суми індексації, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) листопад 2014 року та індексу споживчих цін за період з грудня 2014 року, та зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність з урахуванням 6-місячного строку з дня звернення до суду з адміністративним позовом. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій Постановою Іллічівського районного суду м. Маріуполя Донецької області від 28 лютого 2017 року адміністративний позов задоволено. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що пенсія є періодичним платежем, виплата якої, за загальним правилом, необмежена у часі. Підвищення до пенсії у вигляді індексації є складовою частиною пенсії, нерозривно пов`язано з виплатою пенсії і також має невизначений у часі граничний термін виплати. Тому суди не вправі обмежувати виплату громадянам пенсії, а також передбаченого чинним законодавством підвищення до неї, встановлюючи для цього певні граничні строки її отримання. Відповідач, не погодившись з даною постановою суду, подав апеляційну скаргу. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року апеляційну скаргу УПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя задоволено, постанову Іллічівського районного суду м. Маріуполя Донецької області від 28 лютого 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено. Постановляючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з 1 січня 2015 року проведення індексації наростаючим підсумком та виплата фактично нарахованих сум проводиться виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України. Бюджетом Пенсійного фонду України на 2015 рік, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2015 року №67, та Бюджетом Пенсійного фонду України на 2016 рік, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2016 року №190, не передбачено видатки на проведення індексації пенсії. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку відсутні правові підстави для зобов`язання відповідача здійснити виплату позивачеві індексації пенсії, а тому судом першої інстанції помилково задоволено позов. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, невірно застосовано пункт 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік». Крім того, судом апеляційної інстанції, на думку позивача, всупереч фактичним обставинам справи, помилково застосовано до спірних відносин статтю 5 закону України «Про індексацію грошових доходів населення». Позиція інших учасників справи Від відповідача відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №264/7073/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду. Суддя-доповідач ухвалою від 20 травня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №264/7073/16-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 21 травня 2020 року. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивач перебуває на обліку в УПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя та отримує пенсію відповідно до Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі Закон №1058-IV). Позивач звернувся до відповідача із заявою про отримання даних щодо проведення індексації пенсії. Листом відповідача від 18 листопада 2016 року №16160/02 позивачу повідомлено, що пенсія йому виплачується вірно, відповідно до вимог діючого законодавства з урахуванням страхового стажу та заробітної плати. Не погоджуючись із такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятні з огляду на наступне. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України. Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин. Відповідно до статті 1 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 3 липня 1991 року №1282-XII (далі - Закон №1282-XII), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг. Згідно зі статті 2 цього Закону №1282-XII індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, у тому числі пенсії. Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення. Статтею 4 Закону №1282-XII передбачено, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка. Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону. Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті. Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін. Відповідно до статті 6 Закону №1282-XII проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України. Так, правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення визначає Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1078 (далі - Порядок №1078). Відповідно до пункту 11 Порядку №1078 індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 101 відсотка. Обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з березня 2003 року - місяця опублікування Закону України від 6 лютого 2003 року №491-IV «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення». Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту. Відповідно до абзацу 3 пункту 5 Порядку №1078 у разі коли грошовий дохід з урахуванням суми підвищення менше суми грошового доходу з урахуванням індексації до його підвищення, у базовому місяці сума загального доходу визначається з таким розрахунком, щоб сума грошового доходу з урахуванням індексації не перевищувала загального доходу до його підвищення. Приклад проведення індексації у разі підвищення грошових доходів наведено в додатку 4 до цього Порядку. Відповідно до частин першої, другої статті 42 Закону №1058-IV, в редакції чинній з часу виникнення спірних правовідносин до 1 січня 2017 року, пенсії, призначені за цим Законом, індексуються відповідно до законодавства про індексацію грошових доходів населення. Крім індексації пенсії, передбаченої частиною першою цієї статті, щороку починаючи з 1 березня поточного року у разі, якщо середня заробітна плата (дохід) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за минулий рік зросла, здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій із застосуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію, підвищеної на коефіцієнт, який відповідає не менш як 20 відсоткам показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, порівняно з попереднім роком, але не менше зростання рівня інфляції (індексу споживчих цін) за минулий рік. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи в спірні періоди належна позивачу пенсія індексувалась, про що свідчить довідка про розмір призначеної і фактично отриманої пенсії, виданою Управлінням ПФУ в Іллічівському районі м. Маріуполя, з грудня 2014 року по серпень 2015 року включно позивач отримував однакову пенсію в розмірі 4109,28 грн, а з вересня 2015 року по квітень 2016 року - в сумі 4118,03 грн та з травня 2016 року по жовтень 2016 року - в сумі 4121,95 грн, на звернення позивача відповідач надавав відповідні пояснення та розрахунки розміру пенсії, яка була проіндексована, про що свідчить лист відповідача від 18 листопада 2016 року. В свою чергу, позивачем фактично оскаржуються протиправні, на його думку, дії відповідача щодо проведення індексації з порушенням вимог Закону №1058-IV, Закону №1282-XII та Порядку №1078, внаслідок чого протиправно було зменшено розмір індексації пенсії. При цьому, із змісту наявної в матеріалах справи відповіді пенсійного органу від 18 листопада 2016 року вбачається, що зменшення розміру індексації пенсії позивача відповідач пов`язував не з відсутністю бюджетного фінансування, як помилково визначили суди попередніх інстанцій, а з тим, що до 5 грудня 2014 року позивач був працюючим пенсіонером, а відповідно до пункту 9 Порядку №1078 працюючим пенсіонерам в першу чергу індексується сума оплати праці. Індексація пенсії провадиться після індексації суми оплати праці на підставі довідки підприємства, установи, організації, де працює пенсіонер, в якій зазначається розмір оплати праці працюючого пенсіонера, проіндексована її сума і сума індексації. У всіх випадках загальний дохід працюючого пенсіонера, який підлягає індексації, не повинен перевищувати прожиткового мінімуму, встановленого для працездатної особи. Таким чином, в порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, судами попередніх інстанцій в ході розгляду справи неповно встановлено фактичні обставини справи та застосовано законодавство, яке не у повній мірі регулює спірні правовідносини. Крім того, застосовуючи до спірних правовідносин положення Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік», судами попередніх інстанцій не враховано, що за змістом пункту 9 Прикінцевих положень Закону особливий порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування затверджується Кабінетом Міністрів України лише на 2015 рік. В подальші періоди таких обмежень на рівні відповідних законів встановлено не було тому висновки судів щодо правомірності дій відповідача щодо індексації пенсії позивача в межах бюджетних асигнувань протягом усього спірного періоду ґрунтується на не правильному застосуванні норм матеріального права. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року №13-рп/2011). Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права. Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99; пункт 30). У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Крім цього у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази. Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України. Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну ОСОБА_1 задовольнити частково. Постанову Іллічівського районного суду м. Маріуполя Донецької області від 28 лютого 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий суддя Я.О. Берназюк Судді: І.В. Желєзний Н.В. Коваленко