Постанова КАС ВС № 401/3890/16-а(2-а/401/28/17)

ПОСТАНОВА Іменем України 21 травня 2020 року Київ справа №401/3890/16-а(2-а/401/28/17) адміністративне провадження №К/9901/15610/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Дашутіна І.В., суддів Шишова О.О. Яковенка М.М. розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Світловодського міського голови ОСОБА_4 на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02.03.2017 у складі судді Гонтаренко Т.М. та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 у складі колегії суддів: Чупернова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. у справі №401/3890/16-а за позовом Світловодського міського голови ОСОБА_4 до Світловодської міської ради Кіровоградської області, секретаря Світловодської міської ради ОСОБА_5, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , начальник Управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради ОСОБА_3 ., Управління культури, молоді та спорту Світловодської міської ради, Управління соціального захисту населення Світловодської міської ради, Управління житлово-комунального господарства Світловодської міської ради, Управління економіки, ресурсів та розвитку міста Світловодськ, Комунальний заклад «Центр первинної медико-санітарної допомоги міста Світловодськ», Центральна районна лікарня, про визнання дій протиправними та скасування рішень, ОПИСОВА ЧАСТИНА Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Світловодський міський голова ОСОБА_4 (далі - позивач, ОСОБА_4 ) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: - визнати протиправними дії Світловодської міської ради з проведення пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання, яка відбулася 09.12.2016; - скасувати рішення Світловодської міської ради №600 від 09.12.2016 року «Про внесення змін до міського бюджету на 2016 рік»; - скасувати рішення Світловодської міської ради №598 від 25.11.2016 року «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1.»; - визнати протиправними дії секретаря Світловодської міської ради ОСОБА_5. з відкриття та проведення пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання, яка відбулася 09.12.2016.

2. Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02.03. 2017 позов задоволено частково. 2.1. Визнано, що скликання пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання 09.12.2016 відбулось з порушенням статті 5 розділу 3 Регламенту Світловодської міської ради. Визнано, що відкриття Секретарем Світловодської міської ради ОСОБА_5 пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання 09.12.2016 відбулось з порушенням статті 6 розділу 3 Регламенту Світловодської міської ради. В решті позову було відмовлено.

3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 скасовано постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийнято нову постанову в цій частині. Позовні вимоги Світловодського міського голови ОСОБА_4 залишено без задоволення. В решті постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02.03.2017 залишено без змін.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 4.1. Світловодським міським головою ОСОБА_4 30.11.2016 видано розпорядження №27 «Про скликання двадцять восьмої позачергової сесії міської ради сьомого скликання». Відповідно до п. 8 ч. 4 ст. 42, ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пп. «г» п. 7 ст. 5 Регламенту міської ради, скликано дану позачергову сесію на 07.12.2016 року о 10:00 годині у сесійній залі адмінбудинку. На розгляд двадцять восьмої позачергової сесії міської ради винесено питання: 1) про внесення змін до міського бюджету на 2016 рік та 2) повторний розгляд рішення «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1 » №598 від 25.11. 2016. Контроль за виконанням даного розпорядження покладено на секретаря міської ради ОСОБА_5 4.2. 05 грудня 2016 року на ім`я Світловодського міського голови надійшло повідомлення від 13 депутатів міськради про те, що проведення сесії 07 грудня 2016 року є неможливим через неотриманням проектів рішень, а тому проведення сесії можливе не раніше ніж 09.12.2016. На вказаному повідомленні була проставлена резолюція міського голови: «сесія скликається відповідно до пункту 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 4.3. 07 грудня 2016 року сесія не відбулася через неявку більше половини складу депутатського корпусу. 4.4. 08 грудня 2016 року міським головою видано розпорядження №29 «Про скликання двадцять восьмої позачергової сесії міської ради сьомого кликання», яким міський голова скликав позачергову сесію на 13.12.2016. Порядок денний сесії винесений такий самий. 4.5. Двадцять восьма позачергова сесія міської ради сьомого скликання відбулася 09.12.2017, з протоколу пленарного засідання вбачається, що сесію відкрив та вів секретар міської ради ОСОБА_5 4.6. Загальний склад Світловодької міської ради складає 34 депутата, на засіданні були присутніми 26 депутатів. 4.7. Як вбачається з протоколу пленарного засідання 28 позачергової сесії Світловодської міської ради VІІ скликання секретарем міськради було поставлено на обговорення порядок денний, за що проголосувало 24 депутати. 4.8. На засіданні 28 позачергової сесії Світловодської міської ради VІІ скликання був присутній голова міськради, якому ставилося питання чому він відмовляється проводити сесію саме 09.12.2016, оскільки 13.12.2016 більшість депутатів знов не зможуть зібратися, на що була отримана відповідь, що він буде все робити відповідно до Закону України. Крім того останньому також пропонувалося вести сесію, на що він повідомив, що процедура проводиться з порушеннями і зазначив, щоб сесія продовжувалася. 4.9. За результатами проведення сесії 09.12.2016 були прийняті наступні рішення: 1). №600 від 09.12.2016 «Про внесення змін до міського бюджету на 2016 рік», за яке проголосувало 25 депутатів; 2) повторний розгляд рішення Світловодської міської ради №598 від 25.11.2016 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1 », за яке проголосувало 23 депутати.

5. Вважаючи протиправним дії Світловодської міської ради з проведення пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання, яка відбулася 09.12.2016, дії секретаря Світловодської міської ради ОСОБА_5 з відкриття та проведення пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання, яка відбулася 09.12.2016 та рішення Світловодської міської ради №600 від 09.12.2016 «Про внесення змін до міського бюджету на 2016 рік» і №598 від 25.11.2016 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1 » такими, що підлягають скасуванню, Світловодський міський голова ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом за захистом своїх прав.

6. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відкриття секретарем Світловодської міської ради ОСОБА_5 пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання 09.12.2016 та скликання пленарного засідання двадцять восьмої позачергової сесії Світловодської міської ради сьомого скликання 09.12.2016 відбулось з порушенням вимог Регламенту Світловодської міської ради, водночас зазначено, що рішення Світловодської міської ради №600 від 09.12.2016 «Про внесення змін до міського бюджету на 2016 рік» та рішення №598 від 25.11.2016 «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1 », що були прийняті на 28-й позачерговій сесії Світловодської міської ради сьомого скликання прийняті депутатами в межах повноважень, голосування відбувалось відповідно до Регламенту, а процедурні порушення сесії не повинні мати своїм наслідком скасування законних рішень даної ради.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та приймаючи в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відсутні підстави для скасування оскаржуваних рішень Світловодської міської ради та недоведена протиправність дій відповідача по скликанню та проведенню позачергового засідання Світловодської міської ради. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

8. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.

9. Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судом першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права. 9.1. Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанції дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на думку скаржника, відповідачами були порушені норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а відмова ОСОБА_4 від головування на сесії не давала прав та повноважень секретарю проводити зазначену сесію.

10. Відповідачем подано заперечення на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. 10.1. На обґрунтування відзиву вказує, що рішення суду апеляційної інстанції постановлено на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

11. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

12. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

13. Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

14. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа щодо оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

15. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

16. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

17. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

18. Відповідно до частини 1 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

19. Згідно із частинами 11, 12 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

20. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

21. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» .

22. Відповідно до частин 1-3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

23. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

24. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 ст. 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статей 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

25. Згідно з пунктом 8 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень міського голови відноситься зокрема скликання сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій ради і головувати на пленарних засіданнях ради.

26. Як зазначалося вище сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради (ч. 11 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

27. Відповідно до пункту 10 частини 3 статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар міської ради вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов`язані з діяльністю ради та її органів.

28. Судами попередніх інстанцій встановлено, що міський голова ОСОБА_4 09.12.2016 відмовився головувати на сесії, хоча був присутній на ній і пропозиції такі йому надходили. При цьому останній не довів та не обґрунтував у позові в чому полягало порушення його прав як міського голови.

29. Аналіз наведених норм та встановлених обставин вказує на те, що покладення функцій головування на позачерговій 28 сесії Світловодської міськради VІІ скликання на секретаря міськради не може вважатися порушенням порядку проведення сесії і неможливістю останнього головувати на сесії, оскільки такі повноваження він має в силу Закону та Регламенту, з огляду на відмову головування на ній міського голови.

30. Відповідно до пункту 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що другим питанням яке повинно було бути розглянуто на 28-ій позачерговій сесії є повторний розгляд рішення «Про припинення повноважень заступника Світловодського міського голови ОСОБА_1 » №598 від 25.11.2016, тобто фактично встановлений законом двотижневий строк розгляду вказаного рішення припадав саме на 09.12.2016 та враховуючи резолюцію міського голови на повідомленні від 13 депутатів міськради від 05.12.2016: «сесія скликається відповідно до пункту 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» не можна вважати незаконним скликання пленарного засідання з порушенням статті 5 розділу 3 Регламенту Світловодської міської ради.

32. Крім того, судами встановлено, що жодним документом не підтверджується, що сесія скликалася за ініціативою саме секретаря Світловодської міської ради.

33. Враховуючи, вищезазначене колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для скасування оскаржуваних рішень Світловодської міської ради та недоведеності протиправності дій відповідача по скликанню та проведенню позачергового засідання Світловодської міської ради.

34. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

35. З огляду на встановлені судом першої та апеляційної інстанцій обставин, доводи ОСОБА_4 про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального не знайшли свого підтвердження.

36. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову та правомірність та обґрунтованість оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій.

37. Аргументи касаційної скарги про неправильність зробленого судом першої та апеляційної інстанцій висновку є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами статті 341 КАС України.

38. Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що позовні вимоги Світловодського міського голови ОСОБА_4 про протиправність дій Світловодської міської ради та дій секретаря зазначеної ради з проведення пленарного засідання та рішень прийнятих на ньому є безпідставними та необґрунтованими.

39. За таких обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

40. З огляду на наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

41. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

42. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої та апеляційної інстанцій - залишенню без змін. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

44. Касаційну скаргу Світловодського міського голови ОСОБА_4 залишити без задоволення.

45. Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 02.03.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2017 у справі №401/3890/16-а за позовом Світловодського міського голови ОСОБА_4 до Світловодської міської ради Кіровоградської області, секретаря Світловодської міської ради ОСОБА_5, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , начальник Управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради ОСОБА_3 ., Управління культури, молоді та спорту Світловодської міської ради, Управління соціального захисту населення Світловодської міської ради, Управління житлово-комунального господарства Світловодської міської ради, Управління економіки, ресурсів та розвитку міста Світловодськ, Комунальний заклад «Центр первинної медико-санітарної допомоги міста Світловодськ», Центральна районна лікарня про визнання дій протиправними та скасування рішень - залишити без змін.

46. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. Cуддя-доповідач І.В. Дашутін Судді О.О. Шишов М.М. Яковенко