Постанова КАС ВС № 490/12093/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 20 травня 2020 року Київ справа №490/12093/16-а адміністративне провадження №К/9901/38864/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю юридичної фірми «Укрінконтракт», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Миколаївської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва у складі судді Гуденко О.А. від 14 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федусика А.Г., Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є. від 6 вересня 2017 року, В С Т А Н О В И В : ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог У грудні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю юридичної фірми «Укрінконтракт», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулися до суду із адміністративним позовом до Миколаївської міської ради (далі - Миколаївська МР, відповідач), в якому просили: - визнати протиправною бездіяльність Миколаївської МР щодо неукладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури міста з ТОВ «Укрінконтракт», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ; - зобов`язати Миколаївську МР у п`ятнадцятиденний строк укласти договір про пайову участь у розвитку інфраструктури міста з ТОВ «Укрінконтракт», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 відповідно до статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». В обґрунтування позовних вимог зазначається, що Миколаївська МР всупереч положенням статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не уклала з позивачами договір пайової участі. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 14 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року, позов задоволено. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачі виконали всі передбачені законодавством вимоги, необхідні для укладення договору з метою прийняття участі у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, а тому бездіяльність відповідача щодо неукладення договору про пайову участь із відповідачами є протиправною. Короткий зміст вимог касаційної скарги Не погоджуючись з постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Миколаївська МР звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволені позову. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ У касаційній скарзі Миколаївська МР зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що позивачами під час здійснення будівництва порушено законодавство у сфері містобудівної діяльності, зокрема, наявне суттєве відхилення від проектів будівництва, а тому вважає безпідставними вимоги позивачів щодо укладення з ними договорів пайової участі. Від позивачів надійшли заперечення на касаційну скаргу Миколаївської МР, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ Касаційну скаргу до суду подано 22 жовтня 2017 року. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 490/12093/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений. Ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 490/12093/16-а за касаційною скаргою Миколаївської МР суддею-доповідачем Берназюком Я.О. Позивачами подано клопотання про забезпечення їх участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачі є замовниками будівельних робіт з «Реконструкції з добудовою нежитлових приміщень в заклад громадського харчування по пр . Леніна (Центральний), 75-а, в м. Миколаєві» згідно декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області 24 березня 2016 року за вх.№ 2084-20-16 та зареєстрованої 25 березня 2016 року за № МК083160851626. Позивачами неодноразово направлялись до відповідача звернення про укладення договору про пайову участь, зареєстровані відповідачем 18 жовтня 2016 року за вх.№ 12995/02-18, 9 листопада 2016 року за вх.№ 14011/02-18 та 7 грудня 2016 року за вх.№ 15296/02-18. У відповідь на вказані звернення міським головою 5 та 26 грудня 2016 року надані відповіді, в яких зазначено, що звернення з приводу не укладення договору розглянуто. Повідомлено, що розгляд заяви щодо сплати пайового внеску за дорученням 9 сесії міської ради 7-го скликання від 31 жовтня 2016 року припинено до остаточного прийняття рішення постійною комісією з питань містобудування, архітектури і будівництва, регулювання земельних відносин та екології Миколаївської МР. Звернення буде розглянуто після прийняття рішення постійною комісією, оскільки станом на теперішній час остаточне рішення щодо результатів вивчення дозвільної документації на проведення будівельних робіт за адресою: пр. Центральний, 75-а не прийнято. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне. Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Центрального районного суду м. Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Повноваження Миколаївської МР у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин). Відповідно до пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об`єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища. Положеннями статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що замовник, який має намір щодо забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, зобов`язаний взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті. Пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту полягає у перерахуванні замовником до прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію до відповідного місцевого бюджету коштів для створення і розвитку зазначеної інфраструктури. Договір про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту укладається не пізніше ніж через 15 робочих днів з дня реєстрації звернення замовника про його укладення, але до прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію. Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що до пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не залучаються замовники у разі будівництва: 1) об`єктів будь-якого призначення на замовлення державних органів або органів місцевого самоврядування за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів; 2) будівель навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту, медичного і оздоровчого призначення; 3) будинків житлового фонду соціального призначення та доступного житла; 4) індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків загальною площею до 300 квадратних метрів, господарських споруд, розташованих на відповідних земельних ділянках; 5) об`єктів комплексної забудови територій, що здійснюється за результатами інвестиційних конкурсів або аукціонів; 6) об`єктів будівництва за умови спорудження на цій земельній ділянці об`єктів соціальної інфраструктури; 7) об`єктів, що споруджуються замість тих, що пошкоджені або зруйновані внаслідок надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру; 8) об`єктів, передбачених Державною цільовою програмою підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, за рахунок коштів інвесторів; 9) об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури, об`єктів енергетики, зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу); 10) об`єктів у межах індустріальних парків на замовлення ініціаторів створення індустріальних парків, керуючих компаній індустріальних парків, учасників індустріальних парків. Рішенням Миколаївської міської ради № 8/22 від 25 серпня 2011 року було затверджено Порядок пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Миколаєва (далі - Порядок № 8/22). Відповідно до підпунктів 3.1-3.2 Порядку № 8/22 замовник, який має намір здійснити будівництво об`єкта на території міста, зобов`язаний взяти пайову участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Миколаєва (далі - інфраструктура міста), крім випадків, передбачених пунктом 3.5. цього Порядку. Замовники залучаються до участі у розвитку інфраструктури міста на підставі договору про пайову участь. Пунктом 5 Порядку № 8/22 передбачено, що пайова участь у розвитку інфраструктури міста здійснюється на підставі договору про пайову участь у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Миколаєва (далі - договір про пайову участь), який укладається між міською радою та замовником. Договір про пайову участь укладається не пізніше п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації уповноваженим органом звернення замовника про його укладення, але до прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту між органом місцевого самоврядування і замовником, який має намір забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, є обов`язковим в силу вимог закону, а тому у позивачів та Миколаївської МР у силу прямої вказівки закону виник взаємний обов`язок укласти договір про пайову участь замовників будівництва у створені і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Миколаїв. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 квітня 2018 року у справі № 204/7289/13-а(2а/204/0002/15), від 18 квітня 2018 року у справі № 683/2843/17, від 5 вересня 2019 року у справі № 826/7426/15. При цьому колегія суддів зазначає, що у силу положень статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» обов`язок щодо забезпечення участі у розвитку інфраструктури населеного пункту виник як у змовника, який проводить забудову земельної ділянки, так і в органу місцевого самоврядування, до сфери діяльності якого входить розвиток інфраструктури відповідного населеного пункту. Зокрема, до обов`язків забудовника Законом віднесена участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, яка забезпечується зверненням замовника про укладення договору про пайову участь, водночас, до обов`язків органу місцевого самоврядування належить безпосереднє укладання договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту у визначений строк, який відраховується з моменту надходження звернення від замовника. Позаяк, не укладення відповідачем договору з позивачами про пайову участь унеможливлює виконання замовниками будівництва свого зобов`язання щодо участі у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, а в подальшому фактично і прийняття об`єкту до експлуатації у встановленому законом порядку. Посилання Миколаївської МР на невідповідність об`єкта будівництва встановленим містобудівним нормам та проектній документації за даних обставин є необґрунтованими, оскільки вказані підстави не передбачені частиною четвертою статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких замовники не залучаються до пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту. До того ж наведена норма Закону покладає обов`язок щодо укладення договору про пайову участь саме на замовника будівництва, тобто особу, яка має намір здійснити забудову; такий обов`язок має бути реалізований до моменту введення закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації. Окрім того, колегія суддів враховує, що відповідно до пункту 2 Типового договору про пайову участь у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Миколаєва, який затверджений Порядком № 8/22, визначено, що замовник зобов`язується здійснити будівництво об`єкта відповідно до погодженої проектно-кошторисної документації з дотриманням державних будівельних норм і правил; забезпечити виконання відповідних технічних умов та зовнішнього благоустрою до введення об`єкта в експлуатацію; дотримуватися під час будівництва вимог проекту організації будівництва та Правил благоустрою і утримання території м. Миколаєва. Враховуючи вищезазначене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Миколаївською МР у порушення статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у неукладені з позивачами, як замовниками будівництва, у п`ятнадцятиденний строк з моменту їх звернення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури м. Миколаєва. Обґрунтованим також є задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про зобов`язання відповідача укласти відповідний договір, оскільки за встановлених у цій справі обставин та виходячи з положень статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», інші альтернативні правомірні можливості у міськради відсутні. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права. Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій не допущено неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішень судів попередніх інстанцій - без змін. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands) серія A. 288, заява № 16034/90, пункт 59). Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують. Оскільки суд касаційної інстанції залишає без змін рішення судів першої апеляційної інстанцій, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають. Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України, П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення. Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає. Головуючий Я.О. Берназюк Судді: Н.В. Коваленко В.М. Шарапа