Постанова КАС ВС № 805/3231/18-а

ПОСТАНОВА Іменем України 20 травня 2020 року Київ справа №805/3231/18-а провадження №К/9901/60268/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Смоковича М. І., суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В. розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, Міністерства юстиції України про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Давиденко Т. В., додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 липня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Давиденко Т. В., та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Арабей Т. Г., суддів: Геращенка І. В., Гаврищук Т. Г. І. Суть спору

1. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України (далі - Кваліфікаційна комісія), Міністерства юстиції України про визнання протиправними дії Тимчасової комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо надання на запит від 26 серпня 2017 року неповної інформації та з порушенням встановленого законом строку, зобов`язання надати відповідну інформацію на запит від 26 серпня 2017 року по суті запитуваних питань в повному обсязі та зобов`язання надати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

2. В мотивування позову зазначає, що 26 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Тимчасової комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України з інформаційним запитом на отримання публічної інформації, зокрема, надати перелік тестових питань теоретичної частини для складання кваліфікаційного іспиту осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, які розроблені безпосередньо головою Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Шкляром С . В . та безпосередньо членом Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Оскірко А. О . 2.1. Однак відповідачем фактично не надано інформації на запит в повному обсязі по суті запитуваного питання, а повідомлено про неможливість її надання у зв`язку з відсутністю систематизації даної інформації. 2.2. Стверджує, що відповідачем порушено строк надання відповіді на запит, адже його отримано 01 вересня 2017 року, а відповідь здано на пошту для відправлення 21 вересня 2017 року. 2.3. Вважаючи, що відсутність систематизації інформації, яка знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, створена в процесі його діяльності не може бути підставою для відмови у наданні запитуваної інформації, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про зобов`язання надати відповідну інформацію на запит від 26 серпня 2017 року. ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи 3. 26 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив повідомити: перелік тестових питань теоретичної частини для складання кваліфікаційного іспиту осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, які розроблені безпосередньо головою Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Шкляром С . В .; перелік тестових питань теоретичної частини для складання кваліфікаційного іспиту осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, які розроблені безпосередньо членом Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Оскірко А. О .

4. Відповідно до витягу з офіціального сайту "Укрпошта", відправлення №8755701004116, яке відповідає зазначеному на фіскальному чеку про надіслання запиту до "Мін Юст Укр ", отримане уповноваженою особою відповідача "вручене: за довіреністю" 01 вересня 2017 року о 19 год. 30 хв. 5. 11 вересня 2017 року Департаментом державної виконавчої служби Міністерства юстиції України надіслано на адресу ОСОБА_1 лист № ПГ-ЮР-2392/205 щодо результатів розгляду звернення, в якому зазначено, що питання автоматизованого анонімного тестування розроблені та затверджені Тимчасовою кваліфікаційною комісією приватних виконавців Міністерства юстиції України з метою добору осіб, здатних професійно виконувати обов`язки приватного виконавця, що відображено у протоколі Комісії від 10 лютого 2017 року № 3.

6. Разом з цим, у зазначеній відповіді роз`яснено, що повідомити, які питання розроблені безпосередньо окремими членами комісії не вбачається можливим у зв`язку з відсутністю необхідності систематизації даної інформації. ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року в позові відмовлено.

8. Додатковим рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 03 липня 2018 року стягнуто з ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 704,80 грн. на користь Державного бюджету України.

9. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року рішення та додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та від 03 липня 2018 року залишено без змін.

10. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що відповідь, надана позивачу на його звернення, містить повну інформацію стосовно запитуваних питань та у встановлений чинним законодавством строк. Разом з цим суд першої інстанції, враховуючи, що у своєму рішенні суду від 27 червня 2018 року не вирішив питання про розподіл судових витрат, стягнув з позивача судовий збір у розмірі 704,80 гривень.

11. Зазначена позиція підтримана Донецьким апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення та додаткове рішення суду першої інстанції без змін. 11.1. Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідь від 11 вересня 2017 року надана з порушенням, встановленого чинним законодавством строку. Проте, суд апеляційної інстанції вказав, що це не є підставою для скасування рішення суду першої інстанції, з огляду на те, що на момент звернення позивача до суду за захистом своїх прав вже був відсутній об`єкт захисту порушеного права позивача, у зв`язку з фактичним наданням відповіді на його запит, а в іншій частині рішення суду першої інстанції від 27 червня 2018 року не оскаржувалось. 11.2. Щодо оскаржуваного додаткового рішення від 03 липня 2018 року, суд апеляційної інстанції зазначив, що ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 14 травня 2018 року відкрито провадження у справі та відстрочено сплату судового збору до прийняття рішення по суті спору, що свідчить про правомірність вирішення питання про розподіл судових витрат. IV. Касаційне оскарження

12. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

13. В обґрунтування касаційної скарги вказує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо надання в повному обсязі відповіді на запит позивача. 13.1. Стверджує, що відповідачем порушений строк надання відповіді на запит, оскільки запит отриманий відповідачем 01 вересня 2017 року, а відповідь здано на пошту для відправлення 21 вересня 2017 року. 13.2. Наполягає на тому, що відповідач, посилаючись на відсутність систематизації запитуваної інформації, фактично не надав відповіді на запит в повному обсязі. 13.3. Разом з цим стосовно розподілу судових витрат додатковим рішенням позивач вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції про можливість оскарження в апеляційному порядку ухвали про відкриття провадження у справі, оскільки оскарження такої ухвали суперечить приписам статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України.

14. Натомість представник Міністерства юстиції України у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції - без змін. V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

15. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. 16. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

17. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

22. Статтею 5 Закону України "Про інформацію" встановлено, що кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

23. Положеннями статті 9 Закону України "Про інформацію" обумовлено, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.

24. За змістом статей 1, 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що публічна інформація - відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, а також надання інформації за запитами на інформацію.

25. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

26. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

27. Згідно зі статтею 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

28. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що до розпорядників інформації належать суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання

29. Статтею 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

30. За приписами частини першої статті 20 "Про доступ до публічної інформації" розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

31. Відмова в задоволенні запиту на інформацію передбачена статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідно до частини першої якої розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

32. Частиною другою статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

33. В силу пункту 2 частини п`ятої статті 19 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" Кваліфікаційна комісія розробляє та затверджує перелік питань автоматизованого анонімного тестування.

34. Відповідно до частини першої статті 252 КАС України суд, що ухвалив судове рішення, може за заявою учасника справи чи з власної ініціативи ухвалити додаткове рішення, якщо: 1) щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, чи одного з клопотань не ухвалено рішення; 2) суд, вирішивши питання про право, не визначив способу виконання судового рішення; 3) судом не вирішено питання про судові витрати. VI. Позиція Верховного Суду

35. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновків, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

36. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

37. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій 26 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернувсь до Кваліфікаційної комісії з інформаційним запитом на отримання публічної інформації, зокрема, надати перелік тестових питань теоретичної частини для складання кваліфікаційного іспиту осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, які розроблені безпосередньо головою Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Шкляром С . В. та безпосередньо членом Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Оскірко А. О .

38. Враховуючи приписи пункту 2 частини п`ятої статті 19 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", Кваліфікаційна комісія, яка розробляє та затверджує перелік питань автоматизованого анонімного тестування, є розпорядником інформації у розумінні Закону України "Про публічну інформацію".

39. Спірним питанням у цій справі є правомірність розпорядника публічної інформації надання відповіді у належному обсязі та у належні строки.

40. Судами встановлено, що 26 серпня 2017 року позивач направив поштою до Міністерства юстиції України Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців запит на отримання публічної інформації.

41. Зазначений запит вручено відповідно до витягу з офіціального сайту "Укрпошта", 01 вересня 2017 року о 19 год. 30 хв.

42. Як у позовній заяві, так і в апеляційній та касаційній скаргах позивач наголошує на порушенні строку надання відповіді на запит, адже його отримано 01 вересня 2017 року, а відповідь здано на пошту для відправлення 21 вересня 2017 року.

43. Суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідь, надана позивачу на його звернення, містить повну інформацію стосовно запитуваних питань та у встановлений чинним законодавством строк, передбачений Законом України "Про звернення громадян".

44. Своєю чергою суд апеляційної інстанції, не змінюючи рішення суду першої інстанції, дійшов висновку про помилкове застосування судом першої інстанції строків, передбачених Законом України "Про звернення громадян", оскільки у спірних правовідносинах застосовуються строки, передбачені Законом України "Про публічну інформацію".

45. При цьому, ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій не встановлено коли саме зареєстровано у Міністерстві юстиції України запит, та коли саме направлено на адресу позивача відповідь відповідно до реєстрів відправлення та/чи поштового штемпеля на конверті.

46. Зі змісту позовних вимог вбачається, що ОСОБА_1 вважав порушеними свої права не лише внаслідок порушення встановленого законом строку надання інформації на запит, а й ненаданням запитуваної інформації, що, на думку позивача, є фактичною відмовою у її наданні. При цьому позивач вважає відновлення його порушеного права шляхом зобов`язання надати відповідну інформацію на запит від 26 серпня 2017 року по суті запитуваних питань в повному обсязі.

47. Однак судами попередніх інстанцій фактично не надано оцінки відповіді на запит позивача на отримання публічної інформації від 26 серпня 2017 року.

48. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

49. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

50. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

51. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

52. Слід зазначити, що, враховуючи положення статті 252 КАС України, додаткове рішення, ухвалене, зокрема, з метою вирішення питання про судові витрати, є невід`ємною складовою основного судового рішення.

53. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

54. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. VII. Судові витрати

55. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується. Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, додаткове рішення Донецького окружного адміністративного суду від 03 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий М. І. Смокович Судді Н. А. Данилевич Н. В. Шевцова