Постанова 4855 № 826/1549/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/1549/17 П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 19 травня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Головуючого судді: Бужак Н. П. Суддів: Костюк Л.О., Бабенка К.А. За участю секретаря: Гайворонського В.М. розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року, суддя Огурцов О.П., у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,- У С Т А Н О В И В: ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київської міської ради, в якому просила: - визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо порушення порядку розгляду клопотання ОСОБА_1 від 27.09.2016 року про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; - зобов`язати Київську міську раду розглянути на пленарному засіданні сесії клопотання ОСОБА_1 від 27.09.2016 року про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, у порядку і в строки, встановлені чинним законодавством України, та за результатами розгляду клопотання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем не вчинено передбачених законом дій щодо винесення на розгляд сесії Київської міської ради клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки, внаслідок чого відповідачем не виконано норми абзацу першого частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України щодо розгляду клопотання на сесії ради у місячний строк. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року позов задоволено повністю. Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Згідно з частиною 2 статті 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Оскільки учасники справи в судове засідання не з`явились, про час та місце розгляду справи повідомлені у встановленому законом порядку, відповідно до частини 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного запису не здійснювалось. Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав. Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Київської міської ради з клопотанням від 27.09.2016 року, в якому просила надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Листом Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 15.11.2016 року № 057021-08/Б-11823/12209 позивачці повідомлено, що за її клопотанням було направлено запит до Департаменту містобудування і архітектури щодо відповідності заявленої у клопотанні ініціативи містобудівній документації або ситуації та наявності містобудівних умов та обмежень, що мають бути враховані при розгляді клопотання. Також, зазначено, що відповідний проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (або відмови) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки буде підготовлено після надходження вказаної вище інформації. Як зазначає позивачка, жодної відповіді ні від Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ні від Київської міської ради не було отримано. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не невинесення протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання позивачці дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, остання звернулася до суду з відповідним адміністративним позовом. Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне. В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ч.1 статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Приписи ч.2 статті 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. Стаття 9 Земельного кодексу України визначає, що до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема: розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу. У відповідності до ч.1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Згідно ч.6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів в межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Відповідно до ч.7 статті 118 Земельного кодексу України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Згідно ч. 8, 9, 10 статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду може бути оскаржена до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (ч.11 цієї статті). Отже, аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що ними визначено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких такі органи приймають рішення про погодження чи відмову в погодженні проекту землеустрою. Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Згідно з п.34 ч.1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин. За нормами статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Таким чином, колегія суддів зазначає, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність належить до виключних повноважень Київської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні; при цьому рішення, дії або бездіяльність Київської міської ради щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду. Отже, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматись у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. У відповідності до положень статті 22 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» у зв`язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право, зокрема, визначати особливості землекористування у м. Києві. Як убачається із матеріалів справи, позивачкою подано клопотання, яке відповідно до доручення Київської міської ради від 11.10.2016 року №08/Б-11823 було розглянуто Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та надано відповідь листом від 15.11.2016 року №057021-08/Б-11823-12209. На момент виникнення спірних правовідносин порядок діяльності Київської міської ради регулювався Регламентом Київської міської ради, затвердженим рішенням № 351/351 від 12 листопада 2014 року. Згідно п.8 ч.4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.6 ч.3 статті 4 Регламенту Київський міський голова скликає сесії та пленарні засідання Київради, вносить пропозиції, формує порядок денний пленарних засідань Київради, узгоджений на засіданні Президії Київради, і головує на пленарних засіданнях Київради. Відповідно до ч.13 статті 146 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Згідно з ч.1 статті 21 Регламенту суб`єктами подання проектів рішень виступають Київський міський голова, заступник міського голови - секретар Київради, депутати Київради, постійні та тимчасові контрольні комісії Київради, депутатські фракції, групи, виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація), загальні збори громадян в порядку, визначеному законодавством, Статутом територіальної громади міста Києва та цим Регламентом. При цьому, проекти рішень Київської міської ради, які подаються виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), готуються структурними підрозділами виконавчого органу, до компетенції яких віднесені порушені у проектах рішень питання. Так, відповідно до п.1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342, Департамент земельних ресурсів Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством забезпечує виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сфері земельних відносин, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та виконавчому органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), безпосередньо підпорядковується Київському міському голові, а з питань управління землями державної власності, розпорядження якими здійснює виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації). Згідно п.3.11 зазначеного Положення Департамент розробляє в установленому порядку проекти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань, у тому числі, розпорядження землями в межах міста Києва, щодо передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб. Пункт 3.12 Положення визначає, що Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), готує та подає в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, розпоряджень Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України; встановлення сервітуту (права на обмежене користування). Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що і Порядок, і Положення про Департамент земельних ресурсів, затверджені відповідними рішеннями Київської міської ради, на момент виникнення спірних відносин були чинними, тому підлягали застосуванню. Для визначення порядку передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність із земель комунальної власності Київська міська рада рішенням від 28 лютого 2013 року №63/9120 затвердила Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Порядок № 63/9120). Пунктом "в" ч.3 статті 1 розділу 1 Порядку № 63/9120 встановлено, що його дія поширюється на випадки надання (передачі) Київською міською радою земельних ділянок із земель комунальної власності безоплатно у власність громадянам, а також у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян, для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки). У відповідності до статті 20 Тимчасового порядку № 63/9120 секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження клопотання або протягом наступного робочого дня надсилає його через приймальню Київради з земельних питань для опрацювання до Департаменту земельних ресурсів. У разі невідповідності клопотання та складу доданих до нього документів вимогам цього Порядку клопотання по суті не розглядається Департаментом земельних ресурсів, про що громадянина інформують відповідним листом. У цьому разі громадянин або уповноважена ним особа отримують додані до клопотання документи у Департаменті земельних ресурсів для приведення їх у відповідність до вимог цього Порядку, а при отриманні документів на звороті клопотання громадянином або уповноваженою ним особою робиться відповідна відмітка з описом отриманих документів, яка скріплюється підписом громадянина або уповноваженої ним особи із зазначенням дати отримання документів. Після усунення громадянином зазначених Департаментом земельних ресурсів недоліків повторне повернення клопотання не допускається. Після приведення документів, що були додані до клопотання, у відповідність до вимог цього Порядку громадянин подає клопотання до Київської міської ради в порядку, встановленому цією статтею. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Таким чином, суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землевідводу є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за наслідками підготовки та подачі проектів рішень якого питання можуть виноситися на пленарне засідання Київської міської ради. Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради. Так, подане позивачем клопотання не відповідало вимогам Земельного кодексу України, адже відповідно до рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року № 648/10136 "Про відмову в продажу земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Планета-Авто" на перетині вулиць Амурської та Сумської у Голосіївському районі м. Києва та надання дозволу на опрацювання можливості продажу цієї земельної ділянки на земельних торгах" Департаменту земельних ресурсів надано дозвіл на опрацювання земельної ділянки на перетині вулиць Амурської та Сумської у Голосіївському районі м. Києва, яка може бути виставлена на земельні торги, а також надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою та іншої документації, передбаченої законодавством України, необхідної для підготовки зазначеної земельної ділянки до продажу на земельних торгах та зобов`язано вжити організаційних заходів, пов`язаних з підготовкою та проведенням земельних торгів з продажу земельної ділянки на перетині вулиць Амурської та Сумської у Голосіївському районі м. Києва, відповідно до Земельного кодексу України. Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою готує проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (проект рішення Київської міської ради про відмову у наданні дозволу) на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який розглядається Київською міською радою в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, та у строк, встановлений законодавством (п. 2.5 Порядку). Отже, Київська міська рада має змогу винести на розгляд сесії не клопотання позивача, а підготовлений Департаментом земельних ресурсів проект рішення Київської міської ради про надання (чи відмову у наданні) дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Оскільки відповідний проект рішення не передавався на розгляд Київської міської ради, то у відповідача відсутня можливість розглянути його на пленарному засіданні сесії. Тому підстав для визнання незаконною та протиправною бездіяльності відповідача щодо не розгляду клопотання позивача немає. Крім того, на переконання судової колегії, не прийняття міськрадою рішення в місячний термін про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою не порушує права позивача, оскільки в силу вимог ч.7 статті 118 Земельного кодексу України, він не позбавлений права самостійно замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу. Аналогічні правові висновки викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 23 листопада 2018 року по справі №826/8844/16) 14 січня 2019 року по справі №826/8870/16, від 16 липня 2019 року по справі №826/8843/16. З урахуванням вищевикладених доводів та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про помилковість висновків суду першої інстанції про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , а тому рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року є помилковим та підлягає скасуванню з ухваленням постанови про відмову у задоволенні адміністративного позову. Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Згідно з п. 1 частини першої ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі. Відповідно до ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись ст. ст. 229, 241, 242, 243, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів,- П О С Т А Н О В И Л А: Апеляційну скаргу Київської міської ради задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2019 року скасувати та ухвалити у справі постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії відмовити. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України. Суддя-доповідач: Бужак Н.П. Судді: Костюк Л.О. Бабенко К.А. Повний текст виготовлено: 20 травня 2020 року.