Постанова 4855 № 1640/2407/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 1640/2407/18 Суддя (судді) першої інстанції: Донець В.А. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 13 травня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Собківа Я.М., суддів: Земляної Г.В., Глущенко Я.Б., за участю секретаря: Рагімової Т.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України про скасування розпорядження, ВСТАНОВИВ: Позивач ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Апарату Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, у якому просив: - скасувати пункт 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 №273 у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 №7; - скасувати розпорядження Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 №273 у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 №7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року позов задоволено частково. Визнано незаконним та нечинним пункт 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11 липня 2016 року №273 у редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України від 12 січня 2018 року №7 в частині: "шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України". У задоволенні решти позову відмовлено. Не погодившись із вказаним рішенням суду, Апарат Верховної Ради України подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповністю з`ясовані обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється. Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін. Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав. Судом першої інстанції встановлено, що Розпорядженням Голови Верховної Ради України "Про Порядок роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України" від 11.07.2016 №273 затверджено "Порядок роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України". Головою Верховної Ради України прийнято розпорядження "Про внесення змін до Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України" від 12.01.2018 №7. Розпорядженням від 12.01.2018 №7, зокрема, викладено в новій редакції пункт 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України": "Приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв`язку (електронних звернень), здійснюється централізовано Відділом з питань звернень громадян шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України". Оскаржуваним пунктом 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України" врегульовано питання приймання Відділом з питань звернень громадян звернень громадян, які надіслані на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв`язку (електронних звернень) шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України. Вважаючи незаконним пункт 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 №273 у редакції зі змінами, внесеними згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 12.01.2018 №7, позивач звернувся до суду з даним позовом. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що вимога до електронного звернення, його обов`язкове оформлення шляхом заповнення відповідної форми в електронному кабінеті суперечить статті 5 Закону України "Про звернення громадян". З даним висновком колегія суддів не погоджується з огляду на наступне. Відповідно статті 5 Закону України "Про звернення громадян" (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин): звернення може бути усним чи письмовим (частина четверта); письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення) (частина шоста); у зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається (частина сьома); звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону (частина восьма). Відповідно до статті 13 Закону України "Про звернення громадян" діловодство щодо звернень громадян ведеться в порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України. Пунктом 2 "Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 №348 (зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №48) встановлено, що всі пропозиції, заяви і скарги, що надійшли, повинні прийматися та централізовано реєструватися у день їх надходження, а ті, що надійшли у неробочий день та час, - наступного після нього робочого дня на реєстраційно-контрольних картах, придатних для оброблення персональними комп`ютерами (додаток №1), або в журналах (додаток №2). Конверти (вирізки з них) зберігаються разом з пропозицією, заявою, скаргою. Облік особистого прийому громадян ведеться на картках, у журналах (додаток №3) або за допомогою електронно-обчислювальної техніки. За відсутності в організації системи електронного документообігу письмове звернення, отримане за допомогою Інтернету, засобів електронного зв`язку (електронне звернення), перед реєстрацією роздруковується на папері (абзац перший); електронне звернення приймається на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми, яка розміщується на офіційному веб-сайті організації. Відповідно до пункту 2.1 Розділу 2 "Приймання та первинна обробка звернень" Порядку звернення може бути усним чи письмовим. Згідно із абз. 3 пунк 2 зазначеної Інструкції, електронне звернення приймається на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми, яка розміщується на офіційному веб-сайті організації. Приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв`язку (електронних звернень), здійснюється централізовано Відділом з питань звернень громадян шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України (пункт 2.15 Порядку). За змістом наведених норм діловодство за зверненнями громадян в органах державної влади організоване таким чином, що електронне звернення приймається на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми, яка розміщується на офіційному веб-сайті організації. Тобто, на відміну від пункту 2.15 "Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України", яким передбачено прийняття лише тих електронних звернень, що подані через електронний кабінет шляхом заповнення відповідної форми, "Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації" передбачено подання звернень на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми на офіційному веб-сайті. Пунктом 3.1 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку визначено, що усі звернення, що надійшли до Верховної Ради України, централізовано реєструються Відділом з питань звернень громадян протягом двох робочих днів з дня їх надходження. У разі надходження звернень громадян безпосередньо до структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України вони повинні бути передані для реєстрації до Відділу з питань звернень громадян. Відповідно до пункту 3.7 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку письмові звернення, надіслані на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв`язку (електронні звернення), що адресовані структурним підрозділам Апарату Верховної Ради України, секретаріатам комітетів Верховної Ради України, секретаріатам депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, народним депутатам України, реєструються в автоматизованій системі "Листи та звернення громадян" та передаються зазначеним у них адресатам в електронному вигляді шляхом інтеграції в "Автоматизовану систему документообігу" Верховної Ради України. В реєстраційно-контрольну картку такого звернення вкладається автоматично сформоване електронне повідомлення Відділу з питань звернень громадян про передачу звернення з відбитком реєстраційного штампу та реєстраційного номеру звернення. Інформація про таку передачу зберігається у відповідному електронному реєстрі. Пунктом 3.8 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку визначено, що попереднє опрацювання звернень у Відділі з питань звернень громадян здійснюється впродовж двох робочих днів від дня реєстрації та включає в себе визначення повноти дотримання вимог до звернень громадян. Звернення, оформлене без дотримання вимог статті 5 Закону України "Про звернення громадян", повертається заявнику Відділом з питань звернень громадян з відповідними роз`ясненнями. Таким чином, зазначені в даній справі обставини та правове регулювання спірних правовідносин, дають можливість дійти висновку, що при поданні звернень без дотримання вимог частини першої статті 5 Закону України "Про звернення громадян", такі звернення правомірно підлягають поверненню заявнику Відділом з питань звернень громадян. Статтею 6 Конвенції встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією. Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне для здійснення контролю. Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. При розгляді даної справи суд враховує висновки, викладені у рішенні у справі "Кечко проти України" (Kechko v. Ukraine), згідно якого обов`язковою умовою визнання існування у особи "легітимних сподівань" ("legitimate expectations", "законних правомірних очікувань") має бути чинність законодавчої норми, тобто особа матиме "легітимні сподівання" ("legitimate expectations", "законні правомірні очікування") лише за умови, що законодавча норма передбачає певну форму поведінки. Підсумовуючи вищевикладене можна зазначити наступне. При винесенні оскаржуваного розпорядження відповідачем жодним чином не обмежено в правах позивача, оскільки позивач на свій розсуд має право подати звернення у наступних формах: письмове, усне, електронне звернення на визначену електронну адресу або шляхом заповнення електронної форми, яка розміщується на офіційному веб-сайті організації. Відповідно, колегія суддів приходить до висновку, що організація подання електронних звернень до Верховної Ради України шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України не суперечить вимогам статті 5 Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР. Принцип юридичної визначеності (принцип правової визначеності) є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Аби досягти цієї довіри, держава зобов`язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011). Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011). Зважаючи на таке тлумачення принципу юридичної визначеності, колегія суддів приходить до висновку, що норми Закону України "Про звернення громадян" щодо форми, змісту та порядку надіслання звернень відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем звернень. Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку про те, що вимоги позивача не ґрунтуються на законі, відповідно підстав для задоволення позову немає. Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та дають підстави вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та процесуального права. Таким чином апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі про відмову у задоволенні позову. У відповідності до вимог п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення. Згідно з ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Керуючись статтями 229, 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ: Апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України - задовольнити. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 вересня 2019 року скасувати. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України про скасування розпорядження - відмовити. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Суддя-доповідач Собків Я.М. Суддя Земляна Г.В. Суддя Глущенко Я.Б. Повний текст постанови виготовлено - 18 травня 2020 року.