Постанова КАС ВС № 802/3826/14-а

ПОСТАНОВА Іменем України 13 травня 2020 року м. Київ справа №802/3826/14-а адміністративне провадження №К/9901/44608/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Рибачука А.І., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 802/3826/14-а за позовом Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області (далі - Департамент ДАБІ) до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2 , провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Загороднюка А.Г., суддів Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П., - ВСТАНОВИВ: І. РУХ СПРАВИ

1. У жовтні 2014 року Департамент ДАБІ звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов`язати ОСОБА_1 знести за власний рахунок самочинно збудовану господарську будівлю (гараж) на присадибній земельній ділянці по АДРЕСА_1 . Обґрунтовуючи позовні вимоги Департамент ДАБІ вказав на те, що матеріали про притягнення відповідача до адміністративної відповідальності та винесені посадовою особою контролюючого органу документи реагування на порушення відповідачем законодавства у сфері містобудування свідчать про те, що на даний час відсутні інші заходи, окрім вирішення в судовому порядку питання про знесення самочинно збудованої господарської будівлі.

2. Справа розглядалась судами неодноразово.

3. При новому розгляді Вінницький окружний адміністративній суд постановою від 19.12.2016 відмовив у задоволенні позовних вимог.

4. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 05.04.2017 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог. 5. 20.04.2017 ОСОБА_1 звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19.12.2016 - залишити в силі.

6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 25.04.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи. 7. 06.06.2017 та 30.06.2017 від позивача та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, відповідно, до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на касаційну скаргу відповідача, в яких Департамент ДАБІ та ОСОБА_2 просять залишити останню без задоволення, а оскаржуване ОСОБА_1 судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 8. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

9. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

10. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).

11. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №741/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.

12. Протоколом розподілу справи від 14.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.

13. Ухвалою судді Верховного Суду від 18.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Суди встановили, що 19.06.2014 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Вінницькій області (далі - Інспекція ДАБК у Вінницькій області), на підставі звернення ОСОБА_2 від 11.06.2014, проведена позапланова перевірка законності виконання будівельних робіт з будівництва господарської будівлі (гаражу) на присадибній земельній ділянці по АДРЕСА_1 . За результатами перевірки встановлено, що ОСОБА_1 на своїй присадибній ділянці по АДРЕСА_1 виконує роботи по влаштуванню фундаменту для гаражу і зазначені будівельні роботи виконуються без реєстрації Інспекцією ДАБК у Вінницькій області повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги пункту 1 частини першої статті 34 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). Дане правопорушення зафіксовано в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.06.2014 № 817-ПП. 19.06.2014 на підставі акта перевірки від 19.06.2014 № 817-ПП винесено припис № 7-РВ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким, з метою усунення виявлених порушень, вимагалось у термін до 19.12.2014 привести об`єкт у відповідність до вимог чинного законодавства, та припис № 8-РВ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким, з метою усунення виявлених порушень, вимагалось призупинити роботи з будівництва гаража до виконання вимог припису від 19.06.2014 № 7-РВ. 19.06.2014 посадовою особою Інспекції ДАБК у Вінницькій області складено протокол про адміністративне правопорушення, яким встановлено, що ОСОБА_1 на присадибній ділянці по АДРЕСА_1 виконуються будівельні роботи без реєстрації Інспекцією ДАБК повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушуються приписи пункту 1 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI. 20.06.2014 посадовою особою ДАБК у Вінницькій області за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності (протокол від 19.06.2014), постановою від 20.06.2014 № 181 визнано ОСОБА_1 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 96 Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), та накладено на ОСОБА_1 адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250, 00 грн. 23.06.2014 ОСОБА_1 сплатила штраф у повному обсязі. 04.08.2014 посадовою особою Інспекції ДАБК у Вінницькій області на підставі наказу від 08.01.2014 № 1 та заяви ОСОБА_2 проведено позапланову перевірку дотримання вимог чинного законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо законності будівництва господарської споруди (гаража) по АДРЕСА_1 . За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04.08.2014 № 1066-ПП, висновками якого встановлено, що на час перевірки будівельні роботи на вищезазначеному об`єкті не проводяться, але об`єкт має два поверхи з цегли та віконні отвори, що свідчить, що об`єм виконаних будівельних робіт змінився від останньої перевірки. Даний факт вказує, що у період з 19.06.2014 по 01.08.2014 будівельні роботи виконувалися. Зазначене свідчить, що вимоги припису № 8-РВ не виконано, чим порушено пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI. 04.08.2014 посадовою особою Інспекції ДАБК у Вінницькій області складено протокол про адміністративне правопорушення, в якому зазначено, що ОСОБА_1 не виконала вимоги припису від 19.06.2014 № 8-РВ, а саме не зупинила будівництво та продовжує виконання будівельних робіт, чим порушує пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI. Постановою Інспекції ДАБК від 15.08.2014 № 248 ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100, 00 грн. Вказані обставини стали підставою для звернення Департаменту ДАБІ у Вінницькій області до суду з даним адміністративним позовом. ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги заявлені позивачем в даній адміністративній справі є передчасними та неспіврозмірні з допущеними відповідачем при здійсненні будівництва господарської будівлі (гаража), розташованої на присадибній ділянці по АДРЕСА_1 , оскільки позивачем не надано будь - яких доказів, які б свідчили про здійснення ОСОБА_1 спірного будівництва з істотним порушенням будівельних норм та правил. Не зафіксовані такі порушення і в актах перевірок, приписах та протоколах про адміністративне правопорушення, що долучені позивачем до матеріалів адміністративного позову. Натомість, на думку суду, у випадку здійснення самочинного будівництва за відсутності відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, законом не передбачено можливості його знесення за рішенням суду.

16. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що відповідачем здійснюється будівництво за відсутності проектної документації та будь-яких дозвільних документів, що вже само собою свідчить про істотне порушення державних будівельних норм та становить загрозу для життя і здоров`я людей. Крім того, відповідач тривалий час відмовляється від здійснення будь-якої перебудови та поновлення порушених самовільним будівництвом прав третьої особи. IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що законодавством не визначено поняття істотного порушення будівельних норм і правил, однак у пункті 22 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 30.03.2012 № 6 «Про практику застосування судами статті 376 Цивільного кодексу України (про правовий режим самочинного будівництва)» роз`яснено, що під істотним порушенням будівельних норм і правил слід розуміти, зокрема, недодержання архітектурних, санітарних, екологічних, протипожежних та інших вимог і правил, а також зміну окремих конструктивних елементів житлового будинку, будівлі, споруди, що впливає на їх міцність і безпечність. Проте, судом апеляційної інстанції без підтвердження належними і допустимими доказами ототожнено державні будівельні норми та положення статті 34 Закону № 3038-VI, якою врегульовано питання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

18. У запереченнях на касаційну скаргу відповідача Департамент ДАБІ та ОСОБА_2 вказують на те, що контролюючим органом було вжито всіх можливих заходів реагування на вчинене відповідачем самочинне будівництво, а відповідачем не було вжито жодного заходу щодо розроблення відповідної будівельної документації, тому постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою. V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до положень статті 41 Закону № 3038-VI (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

22. Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

23. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI

24. Згідно з частиною першою статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

25. Як зазначалося вище, відповідно до статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво. У разі неможливості виконання рішення суду особою, яка здійснила таке самочинне будівництво (смерть цієї особи, оголошення її померлою, визнання безвісно відсутньою, ліквідація чи визнання її банкрутом тощо), знесення самочинно збудованого об`єкта здійснюється за рішенням суду за рахунок коштів правонаступника або за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету та в інших випадках, передбачених законодавством.

26. Відповідно до частин першої, четвертої та сьомої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок. У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

27. Отже, відповідно до вимог частини сьомої статті 376 ЦК України, для задоволення позову у цій справі необхідна наявність таких фактів як неможливість перебудови об`єкту або відмова особи, яка здійснила самочинне будівництво, від такої перебудови.

28. Встановлені у цій справі обставини свідчать про те, що відповідач фактично відмовляється привести у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництво господарської споруди, яка відповідає ознакам самочинного будівництва, та, навпаки, продовжує будівельні роботи.

29. Таким чином, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснила будівництво без документів, що дають право на це, без належно затвердженого проекту та не виконує вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення. Що за своєю суттю є відмовою від добровільної перебудови.

30. Так, статтею 1 Закону України від 05.11.2009 року № 1704-VI «Про будівельні норми» визначено, що будівельні норми - це затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

31. Необхідність виготовлення проектної документації на нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт та технічне переоснащення будинків, будівель, споруд будь-якого призначення, їх комплексів, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури передбачена розділом 1 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", затверджених наказом Мінрегіонбуду від 04.06.2014 №

163. Ця норма ДБН є обов`язковою для виконання всіма суб`єктами містобудування.

32. Частиною першою статті 27 Закону № 3038-VI визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

33. Як свідчать матеріали справи, відповідачем здійснюється будівництво за відсутності проектної документації та будь-яких дозвільних документів, що вже само собою свідчить про істотне порушення державних будівельних норм.

34. За вказаних обставин Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідачами здійснено будівництво без направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт, та, зокрема без отримання будівельного паспорта чи без належно затвердженого проекту на будівництво, що є підтвердженням факту здійснення самочинного будівництва, а оскільки вимоги припису Департаменту ДАБІ виконані не були, це свідчить про наявність підстав для її знесення, оскільки відповідач фактично відмовляється від добровільної перебудови господарської .

35. З огляду на встановлені обставини справи, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог.

36. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017 у справі №802/3826/14-а - залишити без змін. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. ........................... ........................... ........................... А.І. Рибачук А.Ю. Бучик Л.В. Тацій , Судді Верховного Суду