Постанова КАС ВС № 688/1737/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 13 травня 2020 року м. Київ справа №688/1737/15-а адміністративне провадження №К/9901/14868/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий - Стародуб О.П., судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М. розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Шепетівка Енергоінвест» на постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 10.11.2015р. (суддя - Огороднік І.В.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19.01.2016р. (судді - Залімський І.Г., Сушко О.О., Смілянець Е.С.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Шепетівка Енергоінвест» до Шепетівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, встановив: В травні 2015 року ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення LXVІІІ сесії Шепетівської міської ради VI скликання від 29.04.2015р. №3 «Про дострокове розірвання концесійного договору». В обгрунтування позовних вимог посилалось на те, що Товариство належним чином виконувало і продовжує виконувати свої обов`язки за договором, разом з тим 30.04.2015р. отримало від відповідача листа №01-09/1369, яким відповідач, посилаючись на рішення LXVІІІ сесії VI скликання від 29.04.2015р., запропонував позивачу укласти угоду про дострокове, за взаємною згодою сторін, розірвання договору і, у випадку прийняття даної пропозиції, направити 05.05.2015р. до відповідача повноважного представника позивача для підписання додаткової угоди та її нотаріального посвідчення. До листа було додано проект додаткової угоди №1 до Концесійного договору. Разом з тим, вказане рішення опубліковане на сайті міської ради лише 05.05.2015р., тобто після направлення позивачу листа. Враховуючи викладене, позивач вважає, що направивши йому лист №01-09/1369 від 30.04.2015р. до опублікування рішення, на яке зроблено посилання у вказаному листі, відповідач, фактично, порушив принципи гласності та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування і намагався недобросовісними діями примусити позивача припинити дію договору. У зв`язку з чим позивач просить суд визнати протиправним та скасувати рішення LXVІІІ сесії Шепетівської міської ради VI скликання від 29.04.2015 року № 3 «Про дострокове розірвання концесійного договору». Постановою Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 10.11.2015р., залишеною без змін ухвалою вінницького апеляційного адміністративного суду від 19.01.2016р., у задоволенні позову відмовлено. З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати та ухвалити нове рішення. В обгрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами неповно з`ясовано фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору, у зв`язку з чим ухвалено рішення, які підлягають скасуванню. Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Шепетівської міської ради Хмельницької області від 09.08.2011р. №17 «Про оголошення конкурсу на право отримання в концесію об`єктів централізованого водо-теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» затверджено конкурсну документацію на участь в конкурсі з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства «Шепетівське підприємство теплових мереж» та затверджено склад комісії з проведення конкурсу на право отримання в концесію об`єктів централізованого водо- теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності. 25.10.2011р., після проведення конкурсу, міською радою прийнято рішення №23 «Про погодження проектів концесійних договорів та надання повноважень міському голові на їх підписання», яким вирішено продовжити термін роботи комісії з проведення конкурсу на строк дії концесійних договорів, на яку покладено повноваження з контролю за виконанням концесійних договорів, що підтверджується копією рішення Шепетівської міської ради Хмельницької області від 25.10.2011р., №23. 02.12.2011р. між Шепетівською міською радою, у якості концесієдавця, та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест», у якості концесіонера, було укладено концесійний договір, який посвідчений Петровською Л.О., приватним нотаріусом Шепетівського міського нотаріального округу, зареєстрований в реєстрі за № 5076 (надалі -Договір). З 01.05.2012р., виконавцем житлово-комунальних послуг з: централізованого опалення, централізованого постачання холодної води, централізованого водовідведення визначено ТОВ «Шепетівка Енергоінвест», а також контроль за виконанням рішення покладено на першого заступника міського голови ОСОБА_1 , та постійну комісію з питань розвитку промисловості, житлово-комунального господарства, підприємницької діяльності, транспорту, енергетики та зв`язку, що підтверджується рішенням Шепетівської міської ради Хмельницької області від 26.04.2012р. №10. Відповідно до протоколу засідання комісії з проведення конкурсу на право отримання в концесію об`єктів централізованого водо-теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності від 27.04.2015р., було рекомендовано Шепетівській міській раді, у зв`язку з невиконанням ТОВ "Шепетівка Енергоінвест" пункту 8 концесійного договору від 02.12.2011р., укладеного між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест», об`єктом концесії за яким є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж», в частині обов`язку концесіонера здійснити впродовж 2012-2014 років модернізацію котельні за адресою - м. Шепетівка, пров. Короленка, б. 1а за рахунок власних інвестицій на суму 10,5 млн. грн., порушенням товариством Порядку проведення Перерахунків розміру плати за надання послуг з централізованого опалення, гарячої води в разі ненадання їх або надання не в повному обсязі, зниження якості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.02.2010р. №151, що підтверджено Рішенням адміністративної колегії Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України №11-р/к від 13.02.2015р., порушення порядку, умов та розміру внесення концесійний платежів, передбачених п.10 договору, прийняти відповідне рішення про: дострокове розірвання концесійного договору від 02.12.2011р., укладеного між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест», об`єктом концесії за яким є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж», посвідченого приватним нотаріусом Шепетівського міського нотаріального округу Петровською Л.О.; уповноваження в.о. міського голови - секретаря міської ради Полодюка М.І., на укладання із ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» додаткової угоди №1 до договору щодо дострокового, за взаємною згодою сторін розірвання концесійного договору від 02.12.2011р.; погодження проекту додаткової угоди №1 до договору щодо дострокового, за взаємною згодою сторін розірвання концесійного договору від 02.12.2011р. Відповідно до вказаних рекомендацій комісії відповідачем прийнято рішення LXVІІІ сесії VI скликання від 29.04.2015р. №3 «Про дострокове розірвання концесійного договору», згідно якого вирішено: достроково розірвати Концесійний договір від 02.12.2011р.; уповноважити в.о. міського голови-секретаря міської ради Полодюка М.І., укласти з ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» додаткову угоду №1 до Концесійного договору від 02.12.2011р., щодо дострокового, за взаємною згодою сторін, розірвання Концесійною договору від 02.12.2011р., об`єктом концесії за яким є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж», укладеного між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест»; погодити проект Додаткової угоди №1 до Концесійного договору від 02.12.2011р., об`єктом концесії за яким є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж», укладеного між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест»; у випадку не підписання ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» Додаткової угоди №1 щодо дострокового, за взаємною згодою сторін, розірвання Концесійного договору від 02.12.2011р., об`єктом концесії за яким є цілісний майновий комплекс «Шепетівське підприємство теплових мереж», укладеного між Шепетівською міською радою та ТОВ «Шепетівка Енергоінвест» протягом п`яти календарних днів з моменту отримання відповідної пропозиції, звернутися до суду для дострокового розірвання концесійного договору в судовому порядку. 30.04.2015р. відповідач надіслав позивачу лист №01-09/1369, в якому, посилаючись на рішення LXVІІІ сесії відповідача VI скликання від 29.04.2015р., запропонував позивачу укласти угоду про дострокове, за взаємною згодою сторін, розірвання договору і, у випадку прийняття даної пропозиції, направити 05.05.2015р. до відповідача повноважного представника позивача для підписання додаткової угоди та її нотаріального посвідчення. До листа було додано проект додаткової угоди №1 до Концесійного договору. Позивач вважає, що направивши лист №01-09/1369 від 30.04.2015р. до опублікування рішення, на яке такий лист посилається, відповідач, фактично, порушив принципи гласності та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування і намагався недобросовісними діями примусити позивача припинити дію договору, з чим позивач не погоджується, оскільки належним чином виконував умови Договору, у зв`язку з чим звернувся до суду з даним позовом. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що доводи позивача є безпідставними, а в ході розгляду адміністративної справи відповідачем доведено правомірність оскаржуваного рішення. Суди дійшли висновку про відсутність протиправного характеру у діях відповідача щодо не оприлюднення рішення LXVІІІ сесії Шепетівської міської ради VI скликання від 29.04.2015р., що в свою чергу свідчить про відсутність підстав для визнання його дій по підготовці та прийняттю зазначеного рішення протиправним. Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства. З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017р.), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному. «До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.». Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом. Так, звернення до суду з даним позовом позивач обгрунтовував порушенням міською радою порядку дострокового розірвання раніше укладеного договору концесії, наголошуючи при цьому на тому, що належним чином виконував умови укладеного з міською радою концесійного договору. Таким чином, спірні правовідносини у цій справі в першу чергу виникли у зв?язку з укладанням та виконанням господарського зобов?язання, а саме концесійного договору, взаємні права та обов?язки між учасниками справи носять договірний характер і не пов?язані з виконанням владних управлінських функцій, а тому такий спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Згідно з частиною першою статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави. За правилами пунктів 1, 17 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці, а також справи справи, що виникають при укладанні, зміні, розірванні та виконанні договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів, крім спорів, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. За таких обставин, враховуючи, що міська рада як суб`єкт владних повноважень (концесієдавець) та товариство (концесіонер) перебували у договірних правовідносинах, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, а з огляду на суб`єктний склад сторін, має вирішуватись за правилами господарського судочинства. Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України). Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі. Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, - постановив: Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Шепетівка Енергоінвест» - задовольнити частково. Постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 10.11.2015р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19.01.2016р. - скасувати. Провадження у справі №688/1737/15-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Шепетівка Енергоінвест» до Шепетівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, - закрити. Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. Судді: О.П. Стародуб А.А. Єзеров В.М. Кравчук