Постанова КАС ВС № 821/3731/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 06 травня 2020 року Київ справа №821/3731/15-а адміністративне провадження №К/9901/10597/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М., суддів - Жука А.В., Мартинюк Н.М., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.11.2016 (головуючий суддя - Л.В. Стас, судді - І.О. Турецька, І.П. Косцова) у справі № 821/3731/15-а за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, Головного управління Національної поліції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити певні дії, встановив: Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, Головного управління Національної поліції в Херсонській області, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив: - визнати незаконним та скасувати наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області № 401 о/с від 06.11.2015, яким ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ; - поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області з 06.11.2015; - зобов`язати Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, а у випадку його ліквідації до фактичного виконання рішення суду, Міністерство внутрішніх справ України, розглянути рапорт поданий ОСОБА_1 про звільнення за пунктом 64 «з» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у зв`язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральні органи виконавчої влади (установи, організації) згідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, у зв`язку із виявленням бажання проходити службу в поліції; - зобов`язати Головне управління Національної поліції в Херсонській області розглянути кандидатуру ОСОБА_1 для зайняття посади у відповідності до пункту 9 Розділу XI Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Національну поліцію», у Головному управлінні Національної поліції в Херсонській області та видати відповідний наказ з цього приводу; - стягнути з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, а у випадку відсутності достатніх коштів або у випадку ліквідації, - з Міністерства внутрішніх справ України, середній заробіток за весь час вимушеного прогулу; - допустити негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника районного відділу начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ з 06.11.2015.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що його звільнено за відсутності правових підстав і з порушенням вимог законодавства; за відсутності пропозицій щодо подальшого працевлаштування при наявності бажання працювати в Національній поліції. Зазначає, що ним особисто було написано заяву про виявлення бажання про прийняття його на роботу в поліцію. Не враховано переважне право позивача на залишення на роботі, передбачене законодавством: не враховано, що наявна у позивача освіта дозволяє проходити службу в поліції; його заробітна плата була єдиним джерелом для забезпечення потреб сім`ї; протягом тривалого часу безперервно працював в органах внутрішніх справ та мав на день звільнення вислугу 19 років 02 місяці 04 дні, мав тривалий досвід роботи на керівних посадах. Крім того, іншу роботу йому не було запропоновано, чим також порушено норми законодавства. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15.07.2016 позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області №401 о/с від 06.11.2015 в частині, в якій ОСОБА_1 звільнено з органів внутрішніх справ, а саме з посади заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області з 06.11.2015. Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Херсонській області у відповідності до пункту 9,12 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію», прийняти ОСОБА_1 на роботу до Головного управління Національної поліції в Херсонській області на посаду, що відповідає званню підполковника поліції, відповідно до вимог вказаного Закону. Стягнуто з Управління Міністерства внутрішніх справ України середній заробіток за весь час вимушеного прогулу у розмірі 41 424 грн 24 коп. Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ з 06.11.2015 та виплати йому середньомісячного заробітку за 1 місяць. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ в частині звільнення позивача з органів внутрішніх справ було видано відповідачем всупереч вимог чинного законодавства України, оскільки позивач у встановлений термін виявив згоду на проходження служби в поліції, що, відповідно до пункту 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» є підставою для прийняття його на службу до поліції, за умови, що він відповідає передбаченим цим Законом вимогам.

5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.11.2016 постанову суду першої інстанції скасовано, прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

6. Суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що звільнення позивача відбулось з дотриманням пунктів 9, 10, 11 Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 64 «г» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114, приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення позивача, відповідач діяв у відповідності до вимог чинного законодавства, у межах повноважень, законно та обґрунтовано. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. Зазначає, що йому не пропонувались посади в поліції, він не відмовлявся від проходження служби в поліції, а відповідачами не доведено того, що позивач не відповідає вимогам до поліцейських або що його неможливо було використати на службі. Вказує, що він, будучи діючим співробітником міліції до 06.11.2015 виявив своє бажання проходити подальшу службу в поліції, про що подав письмовий рапорт начальнику відділу кадрів Чаплинського районного відділу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області. Позиція інших учасників справи

9. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Рух касаційної скарги

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.11.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

11. Ухвалою Верховного Суду від 05.05.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

12. З 02.09.1996 позивач проходив службу в органах внутрішніх справ Херсонської області.

13. Міністерством внутрішніх справ України 06.11.2015, відповідно до Закону України «Про Національну поліцію», постанов Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів міністерства внутрішніх справ України», від 23.09.2015 №751 «Про ліквідацію територіального органу Міністерства внутрішніх справ» та від 13.10.2015 №834 «Питання функціонування органів поліції охорони як територіальних органів Національної поліції та ліквідацію деяких органів Міністерства внутрішніх справ», прийнято наказ № 1388 «Про організаційно-штатні питання».

14. В даному наказі вирішено вважати такими, що втратили чинність, штати органів, підрозділів, закладів, установ та підприємств Міністерства внутрішніх справ України згідно з Переліком змін у штатах Міністерства внутрішніх справ, що додається.

15. Згідно переліку (витягу) змін у штатах Міністерства внутрішніх справ, доданого до наказу, в Управлінні Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області скорочуються всі посади (скасовуються всі штати).

16. Згідно витягу з наказу від 06.11.2015 №м 401 о/с згідно з пунктами 10 та 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено з 06.11.2015 у запас Збройних Сил за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів) підполковника міліції ОСОБА_1 - заступника начальника районного відділу - начальника міліції громадської безпеки Чаплинського районного відділу Міністерства внутрішніх справ.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Згідно із частиною шостою статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

19. За приписами пункту 64 «г» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 №114 (далі - Положення №114) особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

20. Закон України «Про міліцію» втратив чинність згідно із Законом України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію», який з урахуванням положень пункту 1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону та дати його опублікування (06.08.2015) набрав чинності з 07.11.2015, крім пунктів 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17 - 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону, які набрали чинності з 07.08.2015.

21. Відповідно до пункту 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

22. Пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» встановлено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

23. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів (пункт 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію»). Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).

25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

26. Отже, наведені норми розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» та Положення №114, на які зроблено посилання в оскаржуваному наказі, містять три підстави для звільнення особи зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів, а саме: при відмові працівника міліції від проходження служби в поліції; не прийнятті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення; при відсутності можливості подальшого використання на службі.

27. Таким чином, при вирішенні питання про звільнення через скорочення штатів працівника міліції, який виявив бажання проходити службу в поліції, керівник органу прямо зобов`язаний розглянути можливість подальшого використання на службі особи, що звільняється.

28. Правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи є однією із гарантій забезпечення права громадян на працю, передбачених у статті 5-1 Кодексу законів про працю України.

29. Приписами пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України обумовлено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

30. Частиною другою статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстави, зазначеної у пункті 1 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

31. Згідно з частинами першою і третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

32. Верховний Суд України в постановах від 17.10.2011 (справа № 21-237а11), від 28.10.2014 (справа № 21-484а14), від 19.01.2016 (справа № 810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

33. Аналогічні правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 27.11.2019 у справі № 821/3724/15-а.

34. Разом з тим, як за правилами Кодексу законів про працю України, так і за змістом положень спеціального законодавства, яке регулює правовідносини щодо проходження служби особами начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, звільнення працівника у зв`язку зі скороченням штатів покладає на роботодавця певні зобов`язання щодо належного повідомлення такого працівника про звільнення, а також вжиття заходів з метою його працевлаштування.

35. Тому, даючи оцінку правомірності звільнення працівника міліції у зв`язку зі скороченням штатів, суди, окрім іншого, повинні з`ясувати дотримання процедури звільнення.

36. Так, за змістом пункту 64 «г» Положення №114 звільнення у зв`язку зі скороченням штатів допускається лише за відсутності можливості подальшого використання на службі.

37. В аспекті спірних правовідносин колегія суддів звертає увагу на те, що при вирішенні цього спору суди не з`ясовували чи вирішувало Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області питання щодо можливого використання позивача на службі як однієї з умов, з якою пов`язано звільнення за пунктом 64 «г» Положення №114, відтак, чи пропонували йому інші посади для працевлаштування (з огляду, зокрема, на стаж роботи та рівень кваліфікації чи інші обставини, які мають значення для того, щоб залишитись на службі або відмови в цьому).

38. Опублікування Закону № 580-VIII, з яким пов`язано початок перебігу тримісячного строку для подання заяви щодо наміру проходити службу в поліції, не звільняє Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області як роботодавця від обов`язку виконати вимоги трудового законодавства щодо завчасного (за два місяці) вручення повідомлення про звільнення та пропозицій працевлаштування.

39. Сам факт відсутності заяви про намір продовжувати службу в органах поліції, якщо не було дотримано процедури звільнення, не може бути достатнім свідченням того, що звільнення у зв`язку зі скороченням штатів відбулось правомірно.

40. Аналогічні правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.07.2019 у справі № 820/2932/16.

41. Якщо ліквідовано Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області з одночасним створенням іншого органу (Головне управління Національної поліції), який буде виконувати повноваження (завдання) органу, що ліквідується, то зобов`язанням роботодавця (держави) є вжиття заходів щодо працевлаштування працівників ліквідованого у такий спосіб органу.

42. У цій справі суди попередніх інстанцій не з`ясовували питання щодо того, у який спосіб відбулось (чи відбувається) припинення Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області (як юридичної особи), відтак і наслідків, які покладає на державу обраний спосіб запровадження змін в організацію діяльності правоохоронних органів.

43. З урахуванням усього наведеного, висновки судів попередніх інстанцій в цій справі, оскільки під час її розгляду не досліджено всіх доказів, є передчасними. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

45. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. Висновки щодо розподілу судових витрат

46. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

47. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.07.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.11.2016 у справі № 821/3731/15-а скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Херсонського окружного адміністративного суду.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. ........................... ........................... ........................... Ж.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк, Судді Верховного Суду