Постанова КАС ВС № 824/2178/15-а

ПОСТАНОВА Іменем України 04 травня 2020 року Київ справа №824/2178/15-а адміністративне провадження №К/9901/16791/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М., розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №824/2178/15-а за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» до Міністерства аграрної політики та продовольства України, Головного управління Державної казначейської служби України в Чернівецькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Департамент агропромислового розвитку Чернівецької обласної державної адміністрації, Управління агропромислового розвитку Сокирянської районної державної адміністрації, про визнання неправомірною бездіяльності і стягнення коштів, за касаційною скаргою Міністерства аграрної політики та продовольства України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Залімського І.Г., суддів Смілянця Е.С., Сушка О.О.). УСТАНОВИВ: І. ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» у серпні 2015 року звернулося до суду з позовом, в якому просило: - визнати протиправною бездіяльність Міністерства аграрної політики та продовольства України (надалі також - «Мінагрополітики України»), Головного управління Державної казначейської служби України в Чернівецькій області (надалі також - «ГУ ДКС України в Чернівецькій області») щодо нездійснення компенсації позивачу витрат із садівництва у розмірі: 26744300 грн; - стягнути з Мінагрополітики України, ГУ ДКС України в Чернівецькій області на користь позивача фінансову компенсацію витрат із садівництва у розмірі: 26744300 грн. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що головним розпорядником бюджетних коштів і відповідальним виконавцем програми є Мінагрополітики України, на яке, враховуючи положення Бюджетного кодексу України, покладено обов`язок здійснювати контроль за своєчасною компенсацією відсоткової ставки за кредитами та лізинговими платежами. Наведене, на думку позивача, свідчить про неправомірну бездіяльність Мінагрополітики України, яка полягала у відсутності належного контролю за виконанням вимог чинного законодавства України. Окрім того, ГУ ДКС України в Чернівецькій області відповідно до покладених на нього завдань та в установленому законодавством порядку здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Однак останнє не виконало реєстр бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів від 17 грудня 2012 року №132 та не перерахувало кошти для позивача. На підставі викладеного позивач вважає, що відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо нездійснення компенсації позивачу витрат із садівництва у розмірі: 26744300 грн, і звернувся до суду з позовом, в якому просить стягнути вказану суму з Мінагрополітики України і ГУ ДКС України в Чернівецькій області. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій 25 листопада 2016 року постановою Чернівецького окружного адміністративного суду у задоволенні позову відмовлено. Судове рішення обґрунтоване тим, що Мінагрополітики України не є органом, який здійснює дії щодо нарахування та виплати часткового відшкодування, а лише проводить розподіл коштів та спрямовує їх у регіони в межах виділених асигнувань. В свою чергу ГУ ДКС України в Чернівецькій області взяло на облік кредиторську заборгованість стосовно позивача. Тобто відповідачі виконали залежні від них заходи для компенсації позивачу вказаних витрат із садівництва. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2016 року скасовано, ухвалено нову постанову, якою адміністративний позов задоволено частково. Стягнуто з Державного бюджету України в особі Мінагрополітики України через ГУ ДКС України в Чернівецькій області на користь товариства з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» бюджетні кошти в сумі: 26744300 грн за державною програмою КПК 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними». В решті позовних вимог відмовлено. Задовольняючи позовні вимоги у частині суд апеляційної інстанції виходив з наявності заборгованості перед позивачем у розмірі: 26744300 грн за вказаною бюджетною програмою. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення) У касаційній скарзі Мінагрополітики України просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року і залишити в силі постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2016 року. Зокрема, скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з`ясуванням всіх обставин справи, що призвело до неправильного вирішення цього спору. Також скаржник звертає увагу на те, що кошти на підтримку вказаної програми розподілами відкритих асигнувань в повному обсязі були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Чернівецької обласної державної адміністрації (надалі також - «Департамент агропромислового розвитку Чернівецької ОДА»). Проте територіальними органами Державної казначейської служби України вказані асигнування не були перераховані одержувачам, у зв`язку з чим за бюджетною програмою утворилася кредиторська заборгованість. Одночасно скаржник зазначає, що не уповноважений контролювати дії Департаменту агропромислового розвитку Чернівецької ОДА щодо подачі до головного управління казначейства реєстру підприємств і платіжних доручень на виплату компенсацій шляхом перерахування бюджетних коштів із власного реєстраційного рахунку на поточні рахунки суб`єктів господарювання, відкриті у банках. Скаржник не погоджується з висновками апеляційного суду про те, що стягнення невиплачених коштів повинно здійснюватися з наявних бюджетних програм Мінагрополітики України, оскільки суди не встановили бездіяльності міністерства, зокрема, що останнім не вчинено дій для належного виконання своїх обов`язків як головного розпорядника бюджетних коштів. Також не наведено підстав для доцільності списання не отриманих позивачем коштів саме з бюджетних програм міністерства. Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу. II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ Судом апеляційної інстанції встановлено, що товариство з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» зареєстроване як суб`єкт підприємницької діяльності, основним видом діяльності якого є вирощування зерняткових і кісточкових фруктів, в тому числі вирощування фруктів, ягід, горіхів, інших культур для виробництва напоїв і прянощів. Наказом Мінагрополітики України від 16 квітня 2013 року №265 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» затверджено розподіл коштів суб`єктам господарювання Чернівецької області для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на 1 січня 2013 року у виноградарстві та садівництві, в тому числі і товариству з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» у розмірі: 10854000 грн. Відповідно до наказу Мінагрополітики України від 27 грудня 2013 року №772 затверджено розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» суб`єктам господарювання Чернівецької області для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на 1 січня 2013 року у виноградарстві та садівництві, в тому числі і товариству з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» у розмірі: 10687300 грн. Наказом Мінагрополітики України від 29 липня 2014 року №277 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» затверджено розподіл коштів за указаною програмою суб`єктам господарювання Чернівецької області для погашення кредиторської заборгованості, яка утворилась на 1 січня 2014 року у виноградарстві, садівництві, хмелярстві, в тому числі і товариству з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» у розмірі: 325600 грн. Одночасно кошти, визначені у наказах Мінагрополітики України від 16 квітня 2013 року №265, від 27 грудня 2013 року №772, від 29 липня 2014 року №277, розподілами відкритих асигнувань не були спрямовані до Департаменту агропромислового розвитку Чернівецької ОДА у зв`язку із відсутністю зазначених коштів на єдиному казначейському рахунку. Відповідно до звіту про заборгованість за бюджетними коштами (форми №№7д, 7м) станом на 1 січня 2015 року в Департаменті агропромислового розвитку Чернівецької ОДА в розділі «Поточні трансферти» - «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» по КЕКВ 2610 рядок 290 обліковується загальна заборгованість на суму: 160203700 грн; а в розділі «Капітальні трансферти» - «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» по КЕКВ 3210 у рядку 530 обліковується загальна заборгованість в розмірі: 37149659,49 грн. Згідно акту звірки між позивачем та Управлінням агропромислового розвитку Сокирянської районної державної адміністрації Чернівецької області станом на грудень 2014 року зареєстровано кредиторську заборгованість перед товариством з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» в сумі: 26744300 грн. ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ За правилами частини третьої, четвертої статті 20 Бюджетного кодексу України бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п`ятої статті 22 цього Кодексу. Одночасно відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень (частина четверта статті 20 Бюджетного кодексу України). Згідно з положеннями частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу. ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень». Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Оскільки касаційна скарга Мінагрополітики України у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України). Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач має право на отримання бюджетних коштів для компенсації здійснених витрат у виноградарстві та садівництві, як це передбачено Порядком справляння збору та використання коштів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства, який визначає механізм справляння збору на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №587 від 15 липня 2005 року. Сторони не заперечують, що позивачем надано всі необхідні документи для надання вказаної компенсації. Відсутні будь-які зауваження чи претензії щодо складання документів, або щодо неправомірності викладеного в поданих документах. Актом звірки між позивачем та управлінням агропромислового розвитку Сокирянської районної державної адміністрації Чернівецької області станом на грудень 2014 року зареєстровано кредиторську заборгованість перед товариством з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» в сумі: 26744300 грн. Аналізуючи наведене, а також враховуючи, що станом на грудень 2014 року, позивачу не виплачена узгоджена кредиторська заборгованість, яка виникла у попередніх періодах, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що суб`єктом владних повноважень порушено право позивача на отримання відповідних коштів. У касаційній скарзі, так само як і під час апеляційного перегляду, Мінагрополітики України не спростовує факт наявності заборгованості перед позивачем, скаржник лише вказує на неналежне виконання обов`язків іншим органом державної влади та зауважує про відсутність у нього будь-яких контрольних повноважень за використанням коштів. Згідно з частиною шостою статті 20 Бюджетного кодексу України на всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Отже, чинним законодавством не тільки запроваджено спеціальні державні цільові програми з метою підтримки підприємств конкретних галузей господарства, але й визначено детальний механізм реалізації таких програм, визначено відповідальних виконавців, які наділені контрольними функціями за використанням коштів, виділених з Державного бюджету України. У цій справі судами встановлено та не спростовано, а навпаки підтверджено сторонами, що позивач не отримав кошти, які були виділені з метою погашення вже існуючої заборгованості внаслідок неузгоджених дій органів державної влади і відсутності належного контролю за використанням бюджетних коштів. Відповідно до наказів Мінагрополітики України від 16 квітня 2013 року №265, від 27 грудня 2013 року №772 і від 29 липня 2014 року №277 «Про розподіл коштів за бюджетною програмою 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників та нагляд за ними» суб`єктам господарювання агропромислового комплексу Чернівецької області передбачено кошти, зокрема, товариству з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» у загальній сумі: 27069900 грн. У 2014 році, відповідно до наказу Мінагрополітики України від 29 липня 2014 року №277 позивачу було частково компенсовано наявну кредиторську заборгованість у сумі: 325600 грн. Водночас, Мінагрополітики України є головним розпорядником коштів, передбачених у Державному бюджеті України на програму КПК 2801350 «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними». Тому колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що належним способом захисту порушеного права позивача буде стягнення на користь товариства з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» вказаних коштів з Державного бюджету України в особі Мінагрополітики України через ГУ ДКС України в Чернівецькій області. Крім того, Верховний Суд вважає за необхідне підкреслити, що Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (дивитися рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява №33202/96, пункт 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява №48939/99, пункт 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява №21151/04, пункт 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункт 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37, від 25 листопада 2008 року). В силу принципу пропорційності втручання у право особи безперешкодно користуватися та розпоряджатися своїм майном можливе лише за умови дотримання «справедливої рівноваги» між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав людини. Верховний Суд зазначає, що неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов`язків не повинно тягти за собою покладення на суб`єкта господарювання надмірних обов`язків або інших несприятливих наслідків, як це мало місце у справі. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі №822/34/16. До того ж, недостатність фінансування не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог щодо погашення перед товариством з обмеженою відповідальністю «Буковинський сад» заборгованості у розмірі: 26744300 грн, оскільки реалізація особою права, що пов`язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути постановлена у залежність від бюджетних асигнувань. У рішеннях Європейського суду з прав людини, які відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права, зокрема у справі «Кечко проти України» Європейський Суд з прав людини констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Також ця позиція визначена в рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах «Півень проти України» та «Лісовол проти України». Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Колегія суддів зазначає, що доводи, наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу Міністерства аграрної політики та продовольства України залишити без задоволення. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року залишити без змін. Судові витрати не розподіляються. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена. …………………………… ……………………………. ……………………………. Н.М. Мартинюк А.В. Жук Ж.М. Мельник-Томенко, Судді Верховного Суду