Постанова КАС ВС № 200/13857/13-а(2-а/200/49/15)

ПОСТАНОВА Іменем України 04 травня 2020 року Київ справа №200/13857/13-а(2-а/200/49/15) адміністративне провадження №К/9901/3932/19 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Мороз Л.Л., суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І., розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №№ 200/13857/13-а за позовом Приватного акціонерного товариства «Дніпровський металургійний завод» до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, третя особа: Дніпропетровська міжрайонна екологічна прокуратура, про скасування рішення, провадження по якій відкрито за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Дніпровський металургійний завод» на постанову Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 28 листопада 2017 року, прийняту у складі судді Женеску Е.В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі: головуючого - судді Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В., Юрко І.В., в с т а н о в и в : Приватне акціонерне товариство «Євраз - Дніпровський металургійний завод» (далі - ПрАТ «Євраз-ДМЗ») (змінено назву на Приватне акціонерне товариство «Дніпровський металургійний завод» на підставі рішення річних загальних зборів акціонерів ПрАТ «Євраз Дніпровський металургійний завод») звернулось до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська з адміністративним позовом до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про визнання протиправними дій щодо визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді при використанні ПрАТ «Євраз-ДМЗ» земельних ділянок, оформлення актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, власникам землі та землекористувачам, при використанні земельних ділянок; визнання протиправним та скасування пункту 2 рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради про затвердження актів комісії з визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок. Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 28 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2019 року, у позові відмовлено. Суди встановили, що рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 18 вересня 2013 року № 439 затверджено акт комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок, від 17 вересня 2013 року №№ 1, 2 (пункт 2). Актами комісії з визначення розміру збитків, заподіяних Дніпропетровській міській раді, власникам землі та землекористувачам при використанні земельних ділянок, від 17 вересня 2013 року №№ 1, 2 встановлено, що загальна сума збитків за період з 01 січня 2010 року по 17 вересня 2013 року становить 195164,44 грн. (неодержаний дохід) та 100730,03 грн. відповідно. Визначенню розміру збитків передувало проведення в період з 29 серпня 2013 року по 12 вересня 2013 року Державною інспекцією сільського господарства в Дніпропетровській області позапланової перевірки позивача з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, розташованих по вул. Набережна Заводська Ленінського району м. Дніпропетровську, за результатами якої складено уніфіковану форму акта перевірки дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства від 09 вересня 2013 року № 469/9, яким встановлено, що виходячи з прийнятих меж проекту водоохоронної зони та прибережної захисної смуги р. Дніпро в районі БНС-1 та БНС-2 по вул. Набережній Заводський на території Ленінського району м. Дніпропетровська, загальна площа водоохоронної зони, що затверджується цим проектом, в районі БНС-1 становить 0,5785 га, з якої ділянка БНС-1 складає 0,16 га. Загальна площа водоохоронної зони, що затверджується цим проектом, в районі БНС-2 становить 0,8717 га, з якої ділянка БНС-2 складає 0,31 га. Таким чином, вказані земельні ділянки самовільно зайняті ПАТ «Євраз-ДМЗ ім. Петровського» за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про їх передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо вказаної земельної ділянки. На час проведення перевірки Державною інспекцією сільського господарства в Дніпропетровській області у позивача були відсутні правовстановлюючі документи на земельні ділянки, на яких розташовані БНС-1 та БНС-2 по вул. Набережній Заводський на території Ленінського району м. Дніпропетровська. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення міської ради. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, тому це рішення відповідача не порушує права, обов`язки чи інтереси позивача. Не погоджуючись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Приватне акціонерне товариство «Дніпровський металургійний завод» направило до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 28 листопада 2017 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2019 року у справі № 200/13857/13-а. Просить скасувати ухвалені судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке. Суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу по суті, виходили з того, що цей спір є адміністративним. Колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується з огляду на таке. Відповідно до статті 2 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС у зазначеній редакції). На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України (у чинній редакції) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на час звернення Товариства до суду та розгляду справи судами) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача. Як вбачається з матеріалів справи, позивач обґрунтував свої вимоги тим, що рішення відповідача про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, так як розмір збитків визначено необґрунтовано. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частиною третьою статті 157 ЗК України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам установлюється Кабінетом Міністрів України. За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що виконком, вважаючи, що Товариство завдало власнику земельної ділянки (територіальній громаді) збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням. Таким чином, повноваження виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії та рішення виконкому не створюють жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 6 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а та від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. Колегія суддів зазначає, що у разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до Товариства про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі. Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі. Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Отже, постанова Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 28 січня 2015 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі. Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, - п о с т а н о в и в : Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Дніпровський металургійний завод» задовольнити частково. Постанову Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 28 листопада 2017 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 січня 2019 року- скасувати. Провадження в адміністративній справі № 200/13857/13-а закрити. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена. ........................... ........................... ........................... Л.Л. Мороз О.П. Стародуб А.І. Рибачук , Судді Верховного Суду