Постанова КАС ВС № 221/3120/16-а

ПОСТАНОВА Іменем України 30 квітня 2020 року Київ справа № 221/3120/16-а провадження № К/9901/11774/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційними скаргами ОСОБА_1 та управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області на постанову Волноваського районного суду Донецької області у складі судді Аксьоненка В.І. від 27 липня 2016 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Міронової Г.М., Арабей Т.Г., Геращенка І.В. від 12 жовтня 2016 року, УСТАНОВИВ: ІСТОРІЯ СПРАВИ Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся суду з позовом до управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив: - скасувати рішення управління Пенсійного фонду України в Волноваському районі Донецької області від 25 травня 2016 року № 976, як незаконне; - зобов`язати управління Пенсійного фонду України в Волноваському районі Донецької області провести перерахунок пенсії на підставі довідки прокуратури Донецької області від 11 квітня 2016 року № 18-57-888 в розмірі 90% від суми заробітку за відповідною посадою без обмеження граничного розміру пенсії з 1 січня 2016 року. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Волноваського районного суду Донецької області від 27 липня 2016 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково. Скасовано рішення управління пенсійного фонду у Волноваському районі Донецької області від 25 травня 2016 року № 976, як незаконне. Зобов`язано управління Пенсійного Фонду України у Волноваському районі Донецької області здійснити перерахунок пенсії ОСОБА_1 на підставі довідки прокуратури Донецької області від 11 квітня 2016 року № 18-57-888 в розмірі 90% від суми заробітку за відповідною посадою без обмеження її максимального розміру пенсії з 1 червня 2016 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при перерахунку пенсії працівникам прокуратури має застосовуватися норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії, а тому внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» зміни до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-XII щодо розміру пенсії у відсотках стосуються порядку призначення пенсії прокурорам і слідчим у разі реалізації ними права на пенсійне забезпечення, а не перерахунку вже призначеної пенсії. Крім того, вирішуючи питання про застосування цього Закону в часі, суд виходить із того, що згідно зі статтею 22 Конституції України закріплені нею права і свободи не є вичерпними, гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законодавчих актів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Тому звуження змісту та обсягу права позивача на отримання пенсії у раніше визначеному відсотку від заробітної плати та обмеження розміру пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається.

4. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року постанову Волноваського районного суду Донецької області від 27 липня 2016 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Скасувати рішення управління Пенсійного фонду України в Волноваському районі Донецької області від 25 травня 2016 року № 976 про відмову ОСОБА_1 в перерахунку пенсії по заробітку. Зобов`язано управління Пенсійного фонду України в Волноваському районі Донецької області розглянути заяву ОСОБА_1 про перерахунок пенсії по заробітку від 19 травня 2016 року відповідно до норм діючого законодавства. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на теперішній час питання перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури у зв`язку зі збільшенням розміру заробітної плати не врегульовано на законодавчому рівні. Оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету міністрів, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він повинен був прийняти рішення на підставі нормативно-правових актів, що діяли на час звернення позивача за перерахунком пенсії. Крім іншого, право на пенсію позивач реалізував у 2002 року та нарахування його пенсії здійснено у розмірах, встановлених статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ, в редакції чинній на час її призначення. Проте, право на перерахунок пенсії виникає, за загальним правилом, або у зв`язку зі збільшенням стажу, або збільшенням розміру заробітної плати (що має місце в межах спірних правовідносин) та може бути реалізовано на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу. На час виникнення спірних правовідносин, питання перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури регулюється Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VII, що діє з 15 липня 2015 року. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України). Тобто, до вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи застосовується той закон, під час чинності якого вони здійснюються. Виходячи з дискреційних повноважень управління Пенсійного фонду України в Волноваському районі Донецької області, суд дійшов висновку, що відповідач зобов`язаний розглянути заяву ОСОБА_1 про перерахунок пенсії по заробітку від 19 травня 2016 року відповідно до норм діючого законодавства на час звернення позивача за перерахунком пенсії. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 та управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області звернулись із касаційними скаргами.

7. ОСОБА_1 у касаційній скарзі просить скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року в повному обсязі, а постанову Волноваського районного суду Донецької області від 27 липня 2016 року в частині строку перерахунку пенсії.

8. Управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області просить скасувати постанову Волноваського районного суду Донецької області від 27 липня 2016 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з лютого 2002 року ОСОБА_1 призначено пенсію за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, із розрахунку 90% від суми місячного (чинного) заробітку. 19 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області із заявою про перерахунок пенсії відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, виходячи з розрахунку 90% від середнього заробітку на підставі довідки прокуратури Донецької області від 11 квітня 2016 року № 18-57-888. Рішенням управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області від 25 травня 2016 року № 976 позивачу відмовлено у проведенні перерахунку пенсії із посиланням на положення пункту 5 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» № 213-VIII.

10. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що звуження змісту та обсягу прав на пенсійне забезпечення шляхом прийняття нових законів або шляхом внесення змін до чинних законів, відповідно до вимог статті 22 Конституції України, не допускається. Зміст та обсяг досягнутих соціальних гарантій не може бути звужено шляхом внесення змін до законодавства.

12. Касаційна скарга управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області обґрунтована тим, що положення частини 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, які визначали порядок перерахунку пенсії працівників прокуратури у зв`язку із підвищенням заробітної плати, втратили чинність з дня набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VII, а саме з 15 липня 2015 року. Тобто, на час підвищення посадових окладів працівникам прокуратури, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 та на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії на підставі частини 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ. Зазначена норма втратила чинність. В Законі України «Про прокуратуру» № 1697-VII відсутня норма яка б визначала умови та порядок перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Статтею 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII визначено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсії працівникам прокуратури визначається Кабінетом Міністрів України. Отже, на дату звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України не визначений порядок перерахунку пенсії працівникам прокуратури.

13. Учасниками справи відзивів на касаційні скарги не подано. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

15. Умови пенсійного забезпечення відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників до 15 липня 2015 року визначалися Законом України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII. Зокрема, статтею 50-1 цього Закону, за якою позивачу призначено пенсію, визначено, що обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком (частина 13 цієї статті).

16. Частина 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-XII у редакції, чинній до 15 липня 2015 року, передбачала, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи. 17. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, частину 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-XII викладено у такій редакції: «Умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України». 18. 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-XII (крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу 1 частини 2 статті 46-2, статті 47, частини 1 статті 49, частини 5 статті 50, частини 3, 4, 6 та 11 статті 50-1, частини 3 статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).

19. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» підвищено розміри заробітку працюючих працівників прокуратури. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

20. З набранням з 1 січня 2015 року чинності Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року законодавець делегував Кабінету Міністрів України.

21. На час прийняття постанови Кабінетом Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», з прийняттям якої позивач пов`язує виникнення у нього права на перерахунок пенсії, а також на час його звернення до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії положення статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII, що регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.

22. Постанова Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою підвищено розміри заробітку працівникам прокуратури та яка відповідно до її пункту 6 застосовується з 1 грудня 2015 року не містить положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв`язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.

23. На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.

24. Враховуючи наведене, з 1 грудня 2015 року - початку застосування постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» та у зв`язку з набранням у подальшому чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов`язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII, не підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.

25. За відсутності постанови Кабінету Міністрів України щодо умов та порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури (як це було передбачено частиною 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-XII, а потім - частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII), у пенсійного органу немає законодавчо-визначених підстав та правового механізму для їх перерахунку.

26. Доводи ОСОБА_1 про невідповідність оскаржуваного судового рішення висновку, викладеному в постановах Верховного Суду України від 10 і 17 грудня 2013 року № 21-348а13 та № 21-445а13, та від 6 жовтня 2015 року № 21-2432а15 щодо наявності підстав для здійснення перерахунку пенсії є безпідставними, оскільки на час виникнення спірних правовідносин у вказаних справах був чинним Закон України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, частини 13, 18 статті 50-1 якого визначали механізм проведення перерахунку пенсії. Проте, із набуттям чинності Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII (який не передбачає можливість перерахунку пенсії у зв`язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури) втратив чинність Закон України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, а тому до спірних правовідносин у даній справі він застосуванню не підлягає.

27. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у справах цієї категорії, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 428/9193/16-а та від 23 листопада 2018 року у справі № 305/1470/16-а.

28. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Відтак, оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.

30. Колегія суддів зазначає, що зміни, внесені Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ до частини 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ та до частини 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, на час виникнення спірних правовідносин, не були визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

31. З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов`язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

32. Право на перерахунок пенсії у відповідної особи виникає станом на час виникнення обставин, з якими особа пов`язує право на такий перерахунок, а не з часу її виходу на пенсію.

33. Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення ОСОБА_1 за перерахунком розміру пенсії такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Кабінетом Міністрів України будь-яких умов для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, а тому управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області відмовляючи в перерахунку пенсії позивача, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

34. Частиною 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

35. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ: Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. Касаційну скаргу управління Пенсійного фонду України у Волноваському районі Донецької області задовольнити в повному обсязі. Постанову Волноваського районного суду Донецької області від 27 липня 2016 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року скасувати. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити. Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає. Суддя-доповідач Н.В. Коваленко судді Я.О. Берназюк І.В. Желєзний