Постанова КАС ВС № 802/2585/17-а

ПОСТАНОВА Іменем України 27 квітня 2020 року Київ справа №802/2585/17-а касаційне провадження №К/9901/59513/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Чиркіна С.М., суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А., розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.07.2018 (головуючий суддя: Смілянець Е.С.; судді: Залімський І.Г., Сушко О.О.) у справі №802/2585/17-а за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення (Правобережне) Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В: У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Управління соціального захисту населення (Правобережне) Департаменту соціальної політики Вінницької міської ради (далі - відповідач), у якому просила: визнати протиправним і скасувати рішення Міської ради з питань призначення та надання населенню житлових субсидій, соціальних допомог, пільг та розгляду інших соціальних питань, оформлене протоколом № 48 від 28.11.2017, щодо відмови ОСОБА_1 в призначенні з 24.10.2017 допомоги, як внутрішньо переміщеній особі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 01.10.2014 «Про надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг»; зобов`язати відповідача призначити ОСОБА_1 допомогу, як внутрішньо переміщеній особі з 24.10.2017 відповідно до постанови Уряду №

505. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона є вимушеною переселенкою з тимчасової непідконтрольної території Луганської області, яка на даний момент проживає у м. Вінниці. Так, у грудні 2017 року позивачка отримала від відповідача повідомлення №08-00-019-52572 від 04.12.2017 про відмову в призначенні їй щомісячної адресної допомоги для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлових-комунальних послуг. Відмова мотивована тим, що місто Петровське Луганської області (відповідно до постанови Верховної Ради України від 12.05.2016 №1351-VIII «Про перейменування окремих населених пунктів та районів на тимчасово окупованих територіях Донецької та Луганської областей» місто Петровське перейменовано на Петрово-Красносілля; нині місто Петрово-Красносілля) не відноситься до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, які затвердженні розпорядженням Кабінету Міністрів України №1085-р від 07.11.2014 «Про затвердження переліку населених пунктів, на територіях яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення» (далі - розпорядження КМУ №1085-р). Таку відмову позивачка вважає протиправною, оскільки відповідно до інформації, зазначеній у листі Луганської ОДА від 06.12.2017 №6/13-6864, місто Петрово-Красносілля входить до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження у зв`язку із проведенням антитерористичної операції на сході України. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 19.02.2018 адміністративний позов задоволено. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що згідно відповіді №6/13-6864 від 06.12.2017 Луганської обласної військово-цивільної адміністрації, наданої на адвокатський запит, місто Петрово-Красносілля Петровської міської ради входить до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади (бюджетні установи, підприємства та організації, які належать до сфери їх управління) не здійснюють свої повноваження у зв`язку з проведенням антитерористичної операції на сході України. Відтак, суд дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин (грудень 2017 року) позивачка набула право на отримання адресної грошової допомоги, як внутрішньо переміщена особа з окупованої території, на якій органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження. Також суд першої інстанції констатував, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 №79-р «Про внесення змін у додатки 1 і 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року №1085-р» внесено зміни у додатки 1 і 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України №1085-р шляхом включення до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження міста Петрово-Красносілля (м. Петровське). Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.07.2018 скасовано рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 19.02.2018 та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на момент виникнення спірних правовідносин місто Петрово-Красносілля (м. Петровське) не було включено до Переліку населених пунктів, на територіях яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджених розпорядженням Уряду №1085-р, у зв`язку з чим відповідач відмовляючи у призначенні щомісячної адресної допомоги діяв законно. Подальше внесення законодавцем змін до Переліку населених пунктів, на територіях яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження не спростовує законності відмови суб`єкта владних повноважень станом на момент виникнення спірних правовідносин, оскільки до події підлягає застосуванню той закон або інший нормативно-правовий акт, під час якого вони настали чи мали місце. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначене судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судом апеляційної інстанції обставин справи. Скаржниця стверджує, що на момент звернення її із заявою (жовтень 2017 року) місто Петровське входило до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади (бюджетні установи, підприємства та організації, які належать до сфери їх управління) не здійснюють свої повноваження у зв`язку з проведенням антитерористичної операції на сході України, що підтверджується інформацією, наданою Луганською ОДА. Крім того, з лютого 2018 року законодавцем розширено Перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження шляхом включення до нього міста Петрово-Красносілля (м. Петровське), що додатково вказує на протиправність відмови відповідача. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі. В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 20.06.2019 визначений новий склад суду. Ухвалою Верховного Суду від 23.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України. На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшов письмовий відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка є вимушеною переселенкою з тимчасово непідконтрольної території Луганської області, яка на даний момент проживає в м. Вінниці, що підтверджується інформацією, зазначеною у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи №509620303 від 24.10.2014. Згідно відомостей, зазначених у паспорті, місце реєстрації ОСОБА_1 зазначено: АДРЕСА_1 . У жовтні 2017 року позивачка звернулася до відповідача із заявою про призначення їй щомісячної адресної допомоги в порядку та на умовах, визначених Постановою Уряду №505. У грудні 2017 року ОСОБА_1 отримала від відповідача повідомлення від 04.12.2017 №08-00-019-52572 про відмову в призначенні щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг. Відмова мотивована тим, що місто Петровське не відноситься до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, які затверджених Розпорядженням Уряду №1085-р. Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася з даним позовом до суду. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Процедуру та підстави надання щомісячної адресної допомоги визначено Порядком надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №505 (із змінами та доповненнями). Так, відповідно до абзаців 1,2 пункту 2 цього Порядку №505 грошова допомога надається внутрішньо переміщеним особам, які перемістилися з тимчасово окупованої території України, населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення, а також внутрішньо переміщеним особам, житло яких зруйновано або стало непридатним для проживання внаслідок проведення антитерористичної операції та які взяті на облік у структурних підрозділах з питань соціального захисту населення районних, районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органах з питань соціального захисту населення міських, районних у містах (у разі утворення) рад (далі - уповноважені органи), з дня звернення за її призначенням по місяць зняття з такого обліку включно, але не більше ніж на шість місяців. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та перелік населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджуються Кабінетом Міністрів України, який забезпечує своєчасну їх актуалізацію. Перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та перелік населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджено розпорядженням Уряду №1085-р (Офіційний вісник України, 2014 р., № 92, ст. 2655; 2015 р., № 98, ст. 3368). Відповідно до пункту 2 розпорядження Уряду №1085-р Міністерству внутрішніх справ, Службі безпеки України за поданням Антитерористичного центру при Службі безпеки надано право щомісяця вносити в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо внесення змін до переліків, затверджених цим розпорядженням. Як встановлено судами попередніх інстанцій, у жовтні 2017 року позивачка звернулася до відповідача із заявою про призначення їй щомісячної адресної допомоги відповідно до Порядку №505. В заяві місце реєстрації зазначено: АДРЕСА_1 . Оскільки в розпорядженні Уряду №1085-р (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) не вказано місто Петровське як населений пункт, на території якого органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, відповідач відмовив у призначенні щомісячної адресної допомоги. Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень. Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача. У спорах про оскарження акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту. Отже, враховуючи, що на час подання заяви про призначення щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам (жовтень 2017 року) місто Петровське Луганської області не відносилось до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджених розпорядженням Уряду №1085-р (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про законність відмови відповідача, викладеної у оскаржуваному рішенні. Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що лист Луганської обласної військово-цивільної адміністрації від 06.12.2017 №6/13-6864 не є нормативно-правовим актом та носить лише роз`яснювальний характер. Що стосується доводів позивачки про те, що на час розгляду справи розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 №79-Р «Про внесення змін у додатки 1 і 2 до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085-р» внесено зміни у додатки 1 і 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення», згідно з якими до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, внесено м. Петрово-Красносілля (м. Петровське), колегія суддів зазначає, що вказані обставини є підставою для повторного звернення позивачки до уповноваженого органу із заявою про призначення щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 09.02.1999 №1-7рп/1999). Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 31.10.2019 у справі №802/2584/17-а, і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої. Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанції. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та запереченнях на касаційну скаргу з урахуванням яких судом вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень. Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року). За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для його скасування - відсутні. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В: Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09.07.2018 у справі №802/2585/17-а залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін В. М. Бевзенко А. А. Єзеров