Окрема думка Велика Палата ВС № 240/4937/18

ОКРЕМА ДУМКА (спільна) суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Єленіної Ж. М., Рогач Л. І., на постанову від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 (провадження № 11-150заі19) за позовом ОСОБА_1 до Овруцького об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - Овруцьке ОУПФУ, ПФУ відповідно) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання провести нарахування та виплату підвищення до пенсії Короткий виклад історії справи У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Овруцького ОУПФУ щодо ненарахування та невиплати із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); - зобов`язати Овруцьке ОУПФУ провести із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером та проживає в м. Овручі Житомирської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, а тому, враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, з 17 липня 2018 року він має право на щомісячне отримання встановленого статтею 39 Закону № 796-XII підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 22 жовтня 2018 року відкрив провадження в цій справі. 19 листопада 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло подання судді Житомирського окружного адміністративного суду про розгляд адміністративної справи № 240/4937/18 як зразкової. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 листопада 2018 року відкрив провадження у зразковій справі. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 січня 2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково: - визнав протиправною бездіяльність Овруцького ОУПФУ щодо ненарахування та невиплати із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону № 796-XII у розмірі, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - постанова № 1210); - зобов`язав Овруцьке ОУПФУ провести із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону № 796-XII у розмірі, визначеному постановою № 1210. У задоволенні решти позовних вимог відмовив. При цьому суд установив, що ОСОБА_1 проживає в м. Овручі Житомирської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення. Позивач є особою, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , перебуває на обліку в Овруцькому ОУПФУ як отримувач пенсії по інвалідності. До 1 січня 2015 року позивач отримував підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ. З 1 січня 2015 року виплату такого підвищення було припинено у зв`язку із внесенням змін до Закону № 796-ХІІ Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VІІІ «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VІІІ), яким, зокрема, статтю 39 Закону № 796-ХІІ було виключено. 17 липня 2018 року Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2018 вказані зміни було визнано неконституційними, у зв`язку із чим у жовтні 2018 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив його повідомити, чи відновило Овруцьке ОУПФУ виплату йому підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ. Листом від 9 жовтня 2018 року № 710/02 відповідач повідомив позивача, що підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру з 17 липня 2018 року по цей час йому не нараховується і не виплачується. Вважаючи таку бездіяльність Овруцького ОУПФУ протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим адміністративним позовом. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 19 лютого 2019 року подав апеляційну скаргу, в якій просив змінити резолютивну частину рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року у частині вирішення питання про розмір підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, прийнявши постанову про задоволення його позову в повному обсязі. Позивач зауважив, що він має право на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). Також вважає, що з моменту ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним). Тобто із 17 липня 2018 року відновлено дію статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 1 січня 2015 року). Овруцьке ОУПФУ також подало апеляційну скаргу, у якій просило скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року та відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . Обґрунтовуючи доводи скарги, Овруцьке ОУПФУ зазначило, що Закон України від 4 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 987-VIII) є чинним, не визнавався таким, що не відповідає Конституції України, а тому починаючи з 1 січня 2016 року стаття 39 Закону № 796-XII діє в редакції Закону № 987-VIII, яка передбачає встановлення доплати виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження. При цьому ОСОБА_1 до цієї категорії осіб не належить. Велика Палата Верховного Суду постановою від 18 березня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила. Апеляційну скаргу Овруцького ОУПФУ задовольнити частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року скасувала в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , ухвалила в цій частині нове рішення - про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Визнано протиправною бездіяльність Овруцького ОУПФУ щодо ненарахування та невиплати із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII. Зобов`язано Овруцьке ОУПФУ здійснити із 17 липня 2018 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року залишено без змін. Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила про правильність висновків суду, що відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 1 січня 2016 року статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та стаття 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС)) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. Тому з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ. Водночас більшість суддів Великої Палати Верховного Суду зазначила про помилковість висновків суду першої інстанції щодо права позивача із 17 липня 2018 року на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ у розмірі, визначеному постановою № 1210. Великою Палатою Верховного Суду констатовано, що надання Кабінету Міністрів України повноважень щодо визначення розміру і порядку виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, не надає йому права їх зменшувати або скасовувати, тобто не надає йому права приймати підзаконні акти, які будуть суперечити Закону № 796-ХІІ, оскільки у самому Законі встановлені розміри підвищення пенсії, а не зазначено, що такий розмір встановлюється Кабінетом Міністрів України. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків про обґрунтованість наведених в апеляційній скарзі позивача доводів про те, що Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 не надає права Кабінету Міністрів України зменшувати розмір виплати пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, а Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України у разі, якщо законом прямо не передбачено розмір таких виплат. Таким чином, на думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ. Бездіяльність Овруцького ОУПФУ, яка потягла ненарахування та невиплату позивачу вказаного підвищення із 17 липня 2018 року, є протиправною. Тому вимоги позивача підлягали задоволенню в повному обсязі. Підстави і мотиви для висловлення окремої думки Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у чинній редакції суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали. Так, статтею 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, було встановлено: громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: - у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; - у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; - у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати. Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України. Відповідно до підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, який набув чинності з 1 січня 2015 року, статтю 39 Закону № 796 виключено. Відповідно до розділу І Закону № 987-VIII, який набув чинності з 1 січня 2016 року, до Закону № 796-ХІІ включено статтю 39, згідно з якою громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України. Конституційний Суд України у Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення Закону № 76-VІІІ, зокрема підпункт 7 пункту 4 розділу І. Таким чином, предметом зразкової справи фактично було вирішення питання, яка редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ підлягає застосуванню до спірних відносин. Статтею 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, було визначено нарахування та виплату доплати (підвищення) до основного доходу особи, яка знаходиться в зоні радіоактивного забруднення. Статтею 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону після 1 січня 2016 року встановлено, що: громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України. Предметом регулювання цієї норми є нарахування та виплата доплати до основного доходу, який одержує особа, яка знаходиться в зоні радіоактивного забруднення. Таким чином, предмет регулювання статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону до 1 січня 2015 року та в редакції Закону після 1 січня 2016 року, є однаковим, а відтак вони є однопредметними. За колом осіб, на яких поширюється правова норма, розрізняють: 1) норми загальної дії. Вони поширюються на всіх суб`єктів і функціонують на всій території держави; 2) спеціальні норми, їх дія розповсюджується на певну групу суб`єктів. Вони мають обмеження, обумовлені територіальними, часовими або суб`єктними факторами; 3) виняткові, які в передбачених законом випадках виключають дію норм щодо певних суб`єктів. Враховуючи викладене, на наше переконання, оскільки стаття 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, та в редакції Закону після 1 січня 2016 року є однопредметними, то має місце темпоральна (часова) колізія норм, і підлягає застосуванню правило Lex posterior derogat priori - "наступний закон скасовує попередній". Конституційний Суд України у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп та у Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-7/99 дійшов висновку, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Дію нормативно-правового акта в часі слід розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою чинності. За загальновизнаним правилом нормативно-правовий акт (в цілому або в окремій частині) втрачає чинність у зв`язку з прийняттям нового акта вищої або однакової юридичної сили з того ж предмета регулювання, без формального скасування старого акта. При виникненні темпоральної колізії наступний акт одного рівня з того ж самого питання скасовує дію актів попередніх. Аналогічний висновок наведений в рішеннях Конституційного Суду України від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 та від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012. Крім того, вважаємо необхідним наголосити, що Конституційним Судом України у Рішенні від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 зазначено, що Конституція України в частині першій статті 58 закріпила принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів. Це означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом. Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України здійснює офіційне тлумачення Конституції України. Діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов`язковості ухвалених ним рішень і висновків. Таким чином, Конституційний Суд України, надаючи тлумачення статті 58 Конституції України, передбачив порядок подолання темпоральної колізії. Отже, на нашу думку, до спірних правовідносин необхідно було застосувати принцип незворотності дії закону у часі, відповідно до якого до спірних правовідносин має застосовуватись стаття 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону після 1 січня 2016 року. Крім того, вважаємо необхідним зазначити, що як Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, так і Велика Палата Верховного Суду у своїх рішеннях поклали обов`язок здійснити нарахування та виплату доплати до пенсії ОСОБА_1 відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, та зазначили що право позивача на отримання підвищення до пенсії після ухваленого Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-рп/2018 відновлено, фактично стверджуючи одночасну дію (одночасне застосування) двох редакцій статті 39 Закону № 796-ХІІ, як у редакції, що діяла до 1 січня 2015 року, так і редакції Закону після 1 січня 2016 року. Не погоджуючись з такими висновками, вважаємо за необхідне зазначити, що відповідно до статті 97 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку. Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку. Таким чином, порядок виконання рішення, у тому числі застосування норм внесення змін до яких визнано неконституційним, є дискреційними повноваженнями Конституційного Суду України. Водночас Конституційний Суд України у Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, встановлюючи порядок застосування статей 53, 60 Закону № 796-ХІІ в редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VІІІ, не встановив порядок застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ. Вважаємо необхідним наголосити, що відповідно до статей 75 та 85 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) парламент за своєю природою є представницьким органом державної влади, що здійснює законодавчу владу, а тому жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Крім того, з метою роз`яснення понять «рішення» та «акт», які вживаються у статті 91 Конституції України, Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003, в якому зазначив, що прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі; волевиявлення Верховної Ради України з питань, віднесених до її відання, реалізується шляхом голосування народних депутатів України; під терміном «акти», який вживається у статті 91 Конституції України, треба розуміти рішення Верховної Ради України з питань, віднесених до її компетенції, тобто документи, що приймаються визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України у формі законів, постанов тощо. До виключної компетенції Верховної Ради України належить: прийняття законів про визнання такими, що втратили чинність, інших законів; внесення змін до чинних законів; прийняття законів про визначення порядку та строків набрання чинності законів. Отже, відновлення дії закону або його окремих норм шляхом прийняття закону відноситься до виключної компетенції Верховної Ради України. З викладеного можна зробити висновок, що Закон № 987-VIII є чинним, не визнавався таким, що не відповідає Конституції України. Таким чином, починаючи з 1 січня 2016 року стаття 39 Закону № 796-ХІІ діє в редакції Закону № 987-VIII, яка передбачає встановлення доплати виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження, а ОСОБА_1 до цієї категорії осіб не належить. На нашу думку, як Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, так і Велика Палата Верховного Суду, встановлюючи порядок застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ, зобов`язуючи здійснити нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 відповідно до статті 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону до 1 січня 2015 року, перебрали на себе дискреційні повноваження Конституційного Суду України та Верховної Ради України. За наведених обставин вважаємо, що апеляційна скарга Овруцького ОУПФУ підлягала задоволенню, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 січня 2019 року у зразковій справі за позовом ОСОБА_1 - скасуванню та ухвалення власного рішення Великою Палатою Верховного Суду про відмову у задоволенні позовних вимог. Судді Великої Палати Верховного Суду: О. Б. Прокопенко Ж. М. Єленіна Л. І. Рогач