Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/9401/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9401/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 21 квітня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого: Бєлової Л.В. суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В. розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року (справу розглянуто в порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Центральної виборчої комісії про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, - В С Т А Н О В И В: У травні 2019 року позивачі, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , звернулись до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просили: - визнати протиправною бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо не прийняття роз`яснення і рекомендації щодо надання доступних приміщень в якості виборчих дільниць та створення доступних умов для голосування людей з інвалідністю, не розроблення алгоритму обов`язкової перевірки приміщення на доступність перед призначенням його в якості постійної дільниці для голосування та обов`язкового пристосування приміщення у випадку його недоступності у період між голосуваннями, щодо не підготовки пропозицій щодо вдосконалення Законів про вибори в частині включення серед вимог до приміщень виборчих дільниць доступність для людей з інвалідністю, щодо не здійснення контролю за доступністю наданих для виборчих дільниць приміщень; - зобов`язати Центральну виборчу комісію прийняти роз`яснення і рекомендації щодо надання доступних приміщень в якості виборчих дільниць та створення доступних умов для голосування людей з інвалідністю розробити алгоритм обов`язкової перевірки приміщення на доступність перед призначенням його в якості постійної дільниці для голосування та обов`язкового пристосування приміщення у випадку його недоступності у період між голосуваннями, підготувати пропозицій щодо вдосконалення Законів про вибори в частині включення серед вимог до приміщень в якості виборчих дільниць доступність для людей з інвалідністю здійснювати контроль за доступністю наданих для виборчих дільниць приміщень при проведення виборів в Україні. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачами подано апеляційну скаргу, у якій просять рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт вказує, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо неприйняття роз`яснень і рекомендацій щодо надання доступних приміщень та визначення умов для голосування людей з інвалідністю, не розроблено алгоритму обов`язкової перевірки приміщень на доступність перед призначенням його в якості дільниці. Апелянт стверджує, що фактично ЦВК не розробила та не надала для обов`язкового виконання органам місцевого самоврядуваня затверджених мінімальних стандартів доступності приміщень. У тексті апеляційної скарги позивачі повідомляють про своє бажання взяти участь у відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції. Щодо заявленого позивачами клопотання колегія суддів зазначає, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні. Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю сторін у відкритому судовому засіданні. Відповідно до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження. 17 березня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Центральної виборчої комісії, в якому відповідач повністю підтримує рішення суду першої інстанції. Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є особами з інвалідністю 1 групи, які пересуваються на інвалідному візку. Позивачі були виборцями на першому та другому турі президентських виборів 31 березня та 21 травня 2019 року. ОСОБА_1 стверджує, що приміщення виборчої дільниці №800321 хоча і облаштоване пандусом при в`їзді, однак сама виборча дільниця знаходилась на другому поверсі, піднятись на який можна було тільки по сходах. ОСОБА_2 повідомила, що приміщення виборчої дільниці №800801, де вона здійснювала голосування, взагалі не облаштоване пандусом при в`їзді, тобто зайти до приміщення можна тільки по сходах. Крім того, під час проведення президентських виборів 31 березня та 21 травня 2019 року була відсутня спеціально облаштована кабінка для голосування для осіб з інвалідністю. Вважаючи бездіяльність відповідача щодо створення доступних умов для голосування людей з інвалідністю протиправною, позивачі звернулись з даним адміністративним позовом до суду. Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що бездіяльністю є пасивна поведінка, тобто відсутність з боку суб`єкта владних повноважень будь-яких дій, відтак у даному випадку оскаржувана бездіяльність відповідача відсутня, оскільки єдиний покладений законодавством на Центральну виборчу комісію обов`язок щодо встановлення нормативних вимог до приміщень виборчих комісій та приміщень для голосування був виконаний. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне. Відповідно до частини першої ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року №1932-VI (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до Конституції України визначає порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі. Відповідно до положень частин першої, другої статті 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України. Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів. Статтею 17 вищевказаного Закону визначено загальні повноваження Центральної виборчої комісії, відповідно до яких Комісія: 1) забезпечує реалізацію і захист виборчих прав громадян України та права на участь у референдумах; 2) забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму; 3) здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми; 4) забезпечує однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України; 5) здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій та комісій з референдумів, приймає обов`язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз`яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми; 6) готує пропозиції щодо вдосконалення законів з питань проведення виборів та референдумів; 7) звертається в разі необхідності до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Конституції України, законів України або окремих їх положень з питань, що стосуються організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні; 7-1) встановлює систему територіальної організації загальнодержавних виборів шляхом утворення територіальних виборчих округів та виборчих дільниць з особливостями, визначеними відповідним законом про вибори; 8) є розпорядником Державного реєстру виборців, забезпечує його ведення та функціонування відповідно до закону; 9) здійснює контроль за дотриманням політичними партіями, іншими суб`єктами виборчого процесу та процесу референдуму вимог законодавства про вибори і референдуми; 10) забезпечує на виборах і референдумах акредитацію офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій відповідно до закону, видає їм посвідчення; 11) здійснює заходи щодо підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів; 12) публікує інформацію про підготовку та проведення виборів і референдумів в Україні, матеріали про свою діяльність, а також інші матеріали, що стосуються виборчого та референдумного процесів; 13) здійснює інші повноваження, передбачені законами України. Як вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини між позивачами та відповідачем виникли під час проведення чергових виборів Президента України 2019 року. Відповідно до частин першої-третьої статті 74 Закону України «Про вибори Президента України» від 05 березня 1999 року № 474-XIV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), голосування проводиться у спеціально відведених та облаштованих приміщеннях, в яких обладнуються кабіни (кімнати) для таємного голосування та визначаються місця видачі виборчих бюлетенів і встановлення виборчих скриньок. Обладнання приміщення для голосування покладається на дільничну виборчу комісію. Виконавчі органи місцевого самоврядування або інші органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їх повноваження, забезпечують виборчі дільниці необхідними приміщеннями для голосування, які придатні для облаштування відповідно до вимог цього Закону та нормативів, встановлених Центральною виборчою комісією. Приміщення для голосування для малої виборчої дільниці (з кількістю виборців до 500 осіб) повинно мати площу не менше 50 квадратних метрів, середньої (від 500 до 1500 виборців) - не менше 75 квадратних метрів, великої (понад 1500 виборців) - не менше 90 квадратних метрів. Приміщення для голосування повинно бути обладнане достатньою кількістю кабін (кімнат) для таємного голосування. Для малих виборчих дільниць кількість таких кабін (кімнат) повинна бути не менше двох, для середніх - не менше чотирьох, для великих - не менше шести. Розміщення обладнання у приміщенні для голосування планується таким чином, щоб місця видачі виборчих бюлетенів, вхід і вихід з кабін (кімнат) для таємного голосування, виборчі скриньки були у полі зору членів дільничної виборчої комісії та осіб, які відповідно до цього Закону мають право бути присутніми в приміщенні для голосування. Таким чином, з положень вищевикладеної статті слідує, що вимоги до приміщень для голосування встановлюються відповідним законом - Законом України «Про вибори Президента України» та нормативами, встановленими Центральною виборчою комісією. Так, постановами Центральної виборчої комісії від 19 січня 2012 року №5 «Про Вимоги до приміщень дільничних виборчих комісій та приміщень для голосування» та від 04 березня 2014 року №31 «Про вимоги до приміщень окружних і дільничних виборчих комісій з виборів Президента України та приміщень для голосування, норми забезпечення виборчих комісій з виборів Президента України транспортними засобами, засобами зв`язку, обладнанням, інвентарем, оргтехнікою, іншими матеріальними цінностями, види послуг, які виборчі комісії можуть закуповувати за рахунок коштів Державного бюджету України» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідачем встановлено нормативні вимоги до приміщень відповідних виборчих комісій. Пунктом 7 постанови Центральної виборчої комісії від 19 січня 2012 року №5 «Про Вимоги до приміщень дільничних виборчих комісій та приміщень для голосування» передбачено, що приміщення для голосування повинні відповідати потребам громадян з обмеженими фізичними можливостями, зокрема, бути оснащені пандусом, мати безперешкодний вхід і вихід з нього. При цьому, пунктом 2 Додатку 2 постанови Центральної виборчої комісії від 04 березня 2014 року №31 встановлено, що для забезпечення голосування виборців з обмеженими фізичними можливостями в приміщенні для голосування облаштовується одна кабіна для таємного голосування з шириною входу до неї 110 см, усередині якої встановлюється столик або поличка висотою не більше 75 см з простором знизу не менше 67 см для можливості розташування інвалідного візка. Вищевикладеним спростовуються доводи позивачів щодо фактичного не розроблення та не надання для виконання органам місцевого самоврядування мінімальних стандартів доступності приміщень. Відтак, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність станом на дати проведення першого та другого турів виборів Президента України 2019 року чинних нормативних вимог до приміщень виборчих комісій, в тому числі для забезпечення голосування виборців з інвалідністю. Протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень є зовнішня форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Аналогічна позиція щодо тлумачення поняття бездіяльності суб`єкта владних повноважень викладена у постанові Верховного Суду від 17 квітня 2019 року у справі № 342/158/17. Так, колегія суддів наголошує, що для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, необхідним є закріплення відповідного обов`язку за цим суб`єктом у законі чи іншому нормативно-правовому акті. Тобто, у випадку відсутності нормативно закріпленого обов`язку, неможливим є і визнання протиправною бездіяльності щодо його невиконання. В апеляційній скарзі апелянти наполягають на допущеній протиправній бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо не прийняття роз`яснення і рекомендації щодо надання доступних приміщень в якості виборчих дільниць та створення доступних умов для голосування людей з інвалідністю, не розроблення алгоритму обов`язкової перевірки приміщення на доступність перед призначенням його в якості постійної дільниці для голосування та обов`язкового пристосування приміщення у випадку його недоступності у період між голосуваннями, щодо не підготовки пропозицій щодо вдосконалення Законів про вибори в частині включення серед вимог до приміщень виборчих дільниць доступність для людей з інвалідністю, щодо не здійснення контролю за доступністю наданих для виборчих дільниць приміщень, при цьому посилаючись на існування відповідних обов`язків згідно зі статтями 17, 18, 19 Закону України «Про Центральну виборчу комісію». Однак, відповідними статтями Закону України «Про Центральну виборчу комісію» передбачено загальні повноваження Центральної виборчої комісії, а також повноваження щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, виборів народних депутатів України, а не її обов`язки, що спростовує відповідні доводи апелянтів. Також, в обгрунтування доводів апеляційної скарги позивачі вказують, що постанови ЦВК фактично не були виконані, про що свідчить недоступність приблизно половин виборчих дільниць, відсутність відповідних кабінок для голосування людей з інвалідністю та розміщення виборчих дільниць на других поверхах чи в підвалах приміщень. В той же час, обов`язок забезпечення виборчих дільниць необхідними приміщеннями для голосування, які придатні для облаштування відповідно до вимог Закону України «Про вибори Президента України» та нормативів, встановлених Центральною виборчою комісією, покладено не на Центральну виборчу комісію, а на виконавчі органи місцевого самоврядування або інші органи (посадові особи), які відповідно до закону здійснюють їх повноваження (частина друга статті 74 Закону України «Про вибори Президента України»). Відтак, з огляду на відсутність в матеріалах справи будь-яких доказів нездійснення юридично значимих й обов`язкових дій Центральною виборчою комісією, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції цього суб`єкта владних повноважень, а також виконання Центральною виборчою комісією приписів частини другої статті 74 Закону України «Про вибори Президента України» шляхом встановлення нормативних вимог щодо приміщень виборчих комісій і приміщень для голосування та їх облаштування, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність протиправної бездіяльності з боку відповідача. Позовні вимоги про зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії є похідними від вимог про визнання бездіяльності протиправною, відтак також не підлягають задоволенню. Інші доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2020 року. До того ж, згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд. Апеляційний суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану в справах «Салов проти України» від 06 вересня 2005 року (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року (заява №4909/04; пункт 58), відповідно до якої: принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року. Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Центральної виборчої комісії про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії. Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно. Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню. Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд П О С Т АН О В И В: Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року - залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2020 року - залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. Повний текст постанови складено 21.04.2020. Головуючий суддя Л.В. Бєлова Судді Н.В. Безименна, В.О. Аліменко