Постанова Сьомий апеляційний адміністративний суд № 240/10421/19

П О С Т А Н О В А ІМЕНЕМ УКРАЇНИ Справа № 240/10421/19 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Попова Оксана Гнатівна Суддя-доповідач - Кузьменко Л.В. 07 квітня 2020 року м. Вінниця Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Кузьменко Л.В. суддів: Боровицького О. А. Кузьмишина В.М. , розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (рішення ухвалене суддею Поповою О.Г. 10.12.19 року в м.Житомир, повний текст судового рішення складено 20 грудня 2019 року ) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, В С Т А Н О В И В : В вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив: - визнати протиправним та скасувати наказ першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 594-к від 30.08.2019 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ". Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі. Визнано протиправним та скасовано наказ першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №594-к від 30.08.2019 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " Вирішено питання розподілу судових витрат. Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у позові відмовити. В апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції не враховано ті обставини, що в ході проведення службового розслідування зібрані матеріали є достатніми для підтвердження правомірності висновку про наявність в діях позивача вчинку, який слугує підставою для застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани. В судове засідання сторони та їх представники не прибули, про день, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином. В заявах до суду просили про розгляд справи за їх відсутності. Згідно ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи. Відповідно до п.2 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути апеляційну скаргу в порядку письмового провадження. Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з огляду на таке. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_1 19 грудня 2016 року призначений на посаду начальника відділу ринку та оцінки земель Управління державної експертизи, ринку та оцінки земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (наказ ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 19.12.2016 №256/50-16 -к). 08 травня 2019 року начальником управління державної експертизи, ринку та оцінки земель Присяжнюк О.А. доповідною запискою доведено до відома в.о. начальника Головного управління Сергія Козакова інформацію щодо стану видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок сільськогосподарського призначення станом на 18 та 19 лютого 2019 року (кількість зареєстрованих заявок, кількість опрацьованих позитивно та відмов, кількість заявок, що перебуває в роботі), інформацію щодо укладення договорів та виготовлення технічної документації по визначенню нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, які потребують оновлення та неналежне виконання начальником відділу, покладених завдань відповідно до п.3.4 та п. 3.5 Положення про відділ ринку та оцінки земель управління державної експертизи, ринку та оцінки земель (а.с.12-13). Наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 08 травня 2019 року №291-к відкрито дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 - начальника відділу ринку та оцінки земель Управління державної експертизи, ринку та оцінки земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (а.с.14). За результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарна комісія Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області вирішила: за вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у неналежному виконанні ОСОБА_2 своїх посадових обов`язків в частині не забезпечення вчасного опрацювання заяв про видачу витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок та неналежної організації роботи з проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, рекомендувати во. начальника ГУ Держгеокадастру у Житомирській області притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани на підставі п.5ч.2 ст.65 Закону України "Про державну службу" (а.с.56-60). Дисциплінарна комісії підготувала та направила подання від 02.08.2019 суб`єкту призначення щодо застосування дисциплінарного стягнення до позивача (61-63). Наказом першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №594-к від 30.08.2019 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " за вчинення дисциплінарного проступку, що полягає у неналежній організації роботи з проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, на підставі п.5 ч.2 ст.65 Закону України "Про державну службу" ОСОБА_1 - начальника відділу ринку та оцінки земель Управління державної експертизи, ринку та оцінки земель Головного управління притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани (а.с.20). Позивач, вважаючи зазначений наказ протиправним, звернувся до суду з цим позовом. Отже, предметом спору є правомірність та обґрунтованість винесення Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області наказу про застосування до позивача дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Спірні правовідносини врегульовані Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII). Згідно ст. 1 Закону України "Про державну службу" (далі Закон №889-VIIІ), державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Основні обов`язки державних службовців визначені статтею 8 Закону України "Про державну службу", зокрема, державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах. У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Норми ст.61 Закону №889-VIII визначають, що службова дисципліна забезпечується шляхом: 1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; 2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; 3) поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; 4) поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості. Частиною 1 статті 64 Закону №889-VIII встановлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Відповідно до частини 1 статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто, протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону №889-VIII дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень. Статтею 66 Закону №889-VIII також визначено, що державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду. До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану. Надаючи правову оцінку правомірності прийняття оскаржуваного наказу, колегія суддів виходить з такого. Як вбачається з матеріалів справи позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, в зв`язку з неповним та неналежним виконанням його службових обов`язків, на основі наступного: - станом на 18 лютого 2019 року кількість необроблених заяв на отримання витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок сільськогосподарського призначення за даними Держгеокадастру склала 21,1% та є найбільшої з усіх областей України крім Донецької області, де відсоток складав 30,4%; - протягом 2019 року по Житомирській області потребує поновлення нормативна грошова оцінка земель 420 населених пунктів, договори на виконання робіт укладено тільки по 230 населеним пунктам та 84 технічних документацій по визначенню нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. Отже, на 106 населених пунктів станом на 07.05.2019 договори не укладено. Вказані порушення, на думку дисциплінарної комісії, свідчать про наявність в діях позивача складу дисциплінарного проступку. Суд першої інстанції в ході розгляду справи встановив, що кількість необроблених витягів з технічної документації станом на конкретний день не може свідчити про неналежне виконання службових обов`язків державним службовцем, зокрема позивачем, оскільки інформація про стан обробки заяв не містить відомостей, які б вказували на допущення позивачем порушень під час розгляду таких заяв, а також про порушення посадових обов`язків чи трудової дисципліни. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та звертає увагу на те, що відповідно до ч.1, ч.2 ст. 74 Закону України "Про державну службу", дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Частиною 2 статті 77 цього Закону передбачено, що у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення. Вимагає зазначення у рішенні виду дисциплінарного проступку і його юридичної кваліфікації. Таким чином, зазначення в рішенні про притягнення до дисциплінарної відповідальності конкретного пункту частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу" дозволяє чітко визначити як орган (посадова особа), який прийняв рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, кваліфікував дії чи бездіяльність державного службовця, а також перевірити правильність застосування до державного службовця певного виду стягнення. Крім цього, обрання того чи іншого виду стягнення передбаченого ст.66 Закону України "Про державну службу" безпосередньо залежить від того, який саме дисциплінарний проступок допустив державний службовець. Однак, оскаржуваний наказ Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області №594-к від 30.08.2019 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " не містить чіткого визначення суті вчиненого порушення, не висвітлює в чому конкретно виразилось неналежне виконання посадових обов`язків позивачем. Відтак, суд першої інстанції правильно вказав, що саме лише посилання в наказі на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права, на які посилається відповідач, або незастосування інших норм при обранні виду дисциплінарного стягнення, не наведення обставин вчинення дисциплінарного проступку не може вважатися належною юридичною кваліфікацією. Також, згідно ч.4 ст. 74 Закону України "Про державну службу" дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні. Проте, як вбачається з матеріалів справи ОСОБА_1 перебував на лікарняному 02.08.2019 року про що свідчить листок непрацездатності серії АДТ №362085 від 26 липня 2019 року ( а.с.83). Всупереч зазначеним вище вимогам чинного законодавства, подання Дисциплінарної комісії головного управління Держгеокадастру у Житомирській області також датоване 02.08.2019 року, тобто в період перебування позивача на лікарняному. Крім того, на момент винесення наказу №594-к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", а саме 30.08.2019 року, в.о. начальника С.В. Козаков перебував в відпустці, що підтверджується наявним в матеріалах справи Наказом №663-в від 13 серпня 2019 року "Про надання щорічної основної відпустки ОСОБА_3 " ( а.с.92). Накладання дисциплінарного стягнення за дисциплінарний поступок віднесено до виключної компетенції суб`єкта призначення. Водночас приймати таке рішення суб`єкт призначення зобов`язаний на підставі подання дисциплінарної комісії відповідно до вимог статті 69 Закону №889, тобто може бути застосований той вид стягнення, який рекомендовано дисциплінарною комісією і лише суб`єктом призначення. Колегія суддів також погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що підписання спірного наказу вчинено не уповноваженою на те особою, оскільки, відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області "Про розподіл обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області" від 26 травня 2017 року №423-к перший заступник начальника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області виконує обов`язки начальника Головного управління та/або заступників начальника Головного управління відповідно до Порядку взаємозаміщення керівництва Головного управління у разі їх відсутності. Разом з тим, матеріали справи не містять доказів щодо того, що на період відпустки ОСОБА_3 виконання обов`язків начальника управління покладено на ОСОБА_5 . Таким чином, колегія суддів також вважає, що дисциплінарне стягнення застосоване до позивача із перевищенням повноважень суб`єктом призначення. Крім цього необхідно зауважити, що відповідно до ч. 1 ст. 77 Закону № 889-VІІІ, рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У даному випадку подання дисциплінарної комісії було датовано 02.08.2019., а наказ №594-к "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " датовано 30.08.2019 року - з пропущенням 10 календарних днів з дня отримання пропозицій та подання Комісії. Таким чином, суб`єктом призначення були порушені вимоги статті 77 Закону № 889-VІІІ в частині дотримання строків для прийняття рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків (ч. 1 ст. 67). Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02). Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001 рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя. Разом з тим, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, п. 1 ст.6 Конвенції з прав людини не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи. На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції. За наведених обставин, колегія суддів приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд П О С Т А Н О В И В : апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року - без змін. Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. Постанова суду складена в повному обсязі 09 квітня 2020 року. Головуючий Кузьменко Л.В. Судді Боровицький О. А. Кузьмишин В.М.