Постанова КАС ВС № 805/4044/17-а

ПОСТАНОВА Іменем України 01 квітня 2020 року Київ справа №805/4044/17-а провадження №К/9901/53243/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Смоковича М. І., суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А. розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, Міністерства юстиції України про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (судді Шувалова Т.О., Арестова Л.В., Кірієнко В.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (судді Блохін А.А., Сіваченко І.В., Сухарьок М.Г.), І. Суть спору

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, в якому просив: 1.1 визнати протиправними дії Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо надання неповної інформації на запит ОСОБА_1 від 08 липня 2017 року про надання публічної інформації; 1.2 зобов`язати Тимчасову кваліфікаційну комісію приватних виконавців Міністерства юстиції України надати інформацію за запитом ОСОБА_1 від 08 липня 2017 року по суті запитуваних питань в повному обсязі.

2. Просив також зобов`язати Тимчасову кваліфікаційну комісію приватних виконавців Міністерства юстиції України надати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

3. Ухвалою суду від 04 грудня 2017року суд першої інстанції залучив до участі у розгляді цієї справи Міністерство юстиції України як другого відповідача.

4. Позовні вимоги мотивовані тим, що Тимчасова кваліфікаційна комісія приватних виконавців Міністерства юстиції України надала на запит позивача від 08 липня 2017 року неповну інформацію, оскільки не зазначила конкретних осіб, які розробляли тестові питання відповідно до переліку. ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи. 5. 08 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив надати йому як кандидату у приватні виконавці перелік осіб із зазначенням ПІБ та посади, які розробляли тестові питання теоретичної частини для проведення кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а саме: - розділ «Загальні питання»: 16, 22, 33, 38, 57, 59, 63, 67, 103, 104, 114, 123, 134, 135, 147, 148, 150, 152, 161, 162, 164, 166 - 174, 178, 181, 193, 194; - розділ «Питання по антикорупційному законодавству»: 16, 21-30, 33, 34, 41, 46, 47, 51, 53, 64, 86-105, 155 - 157, 162 - 165, 167, 179 - 181, 185, 190; - розділ «Питання по виконавчому провадженню»: 5, 9, 10, 32, 36, 51, 55, 61, 64, 74, 80, 118, 146, 156, 161, 163, 172, 173, 213, 237, 258, 268, 315, 358, 381, 425, 439, 440, 441, 443, 445, 454, 459, 465, 504, 528, 537, 540, 543, 547, 548, 557, 560, 561, 573, 575, 581, 589, 594, 596, 597, 602, 606, 622, 623, 630, 641, 638, 667, 673, 690, 696, 702, 707, 727, 731, 733, 740, 741, 759, 764, 783, 788, 791, 799, 811, 830, 831, 837, 940, 941, 943, 956, 966, 977, 1039, 1041, 1057, 1059, 1065, 1076, 1121 - 1125, 1133, 1190, 1219, 1232, 1324, 1359 - 1377, 1435, 1436, 1439, 1507, 1511, 1512, 1513, 1514, 1516, 1518, 1555.

6. За результатами розгляду цього запиту директор Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України Поліщук Д.В. листом від 24 липня 2017 року № ПІ-ЮР-2003/205 повідомив, що згідно з протоколом засідання Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців від 10 лютого 2017 року № 3 затверджено перелік тестових питань теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування для проведення кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, що включає тестові завдання з тем, які стосуються виконавчого провадження, із загальних юридичних дисциплін, та з антикорупційного законодавства.

7. Ці питання Комісія розробила у складі, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 08 листопада 2016 року № 1492/7, спільно з Координатором проектів ОБСЄ в Україні. ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

8. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 26 лютого 2018 року позов задовольнив частково.

9. Суд першої інстанції виходив з того, що на дату розгляду справи наказом Міністерства юстиції України від 04 грудня 2017 року № 4533/7 визнано таким, що втратив чинність наказ Міністерства юстиції України від 08 листопада 2016 року №1492/7 «Про формування складу тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців» Тобто, Тимчасова кваліфікаційна комісія приватних виконавців припинали свою діяльність.

10. Водночас, як зауважив суд першої інстанції, розпорядником інформації є Міністерство юстиції України.

11. Тому з метою повного захисту прав позивача цей суд, з покликанням на частину другу статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про можливість вийти за межі позовних вимог, відтак визнав протиправними дії Міністерства юстиції України щодо надання неповної інформації на запит ОСОБА_1 та зобов`язав Міністерство юстиції України надати позивачу публічну інформацію яка міститься у наказі Міністерства юстиції України від 08 листопада 2016 року № 1492/7 стосовно складу членів комісії, які були відповідальні за розробку тестових питань кваліфікаційного іспиту приватних виконавців (із зазначенням прізвищ, ім`я та по-батькові, посад членів Кваліфікаційної комісії) у строки та в порядку визначеному Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

12. Суд першої інстанції виходив з того, що у запиті позивач просив надати йому інформацію, яка стосується переліку осіб, які розробляли тестові питання теоретичної частини іспиту із зазначенням прізвищ, імен та по-батькові, а також посади цих осіб.

13. Проте відповідь на запит містить лише посилання на номер та дату згаданого вище наказу Міністерства юстиції України без зазначення відомостей з наказу щодо прізвищ, імен та по-батькові членів комісії та посад, які вони займають, тобто надана відповідь є неповною.

14. Між тим, суд першої інстанції погодився з доводами Міністерства юстиції України щодо правомірного ненадання позивачу інформації про певних осіб, які розробляли конкретні номери тестових питань. Зазначив, що відповідно до Положення про Тимчасову кваліфікаційну комісію приватних виконавців, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України 05 серпня 2016 року № 2430/5 обов`язок розробити та затвердити перелік тестових питань покладено на комісію як на колегіальний орган. Водночас Положення не містить порядку у якій саме спосіб членами комісії розробляються тестові питання кваліфікаційного іспиту. Так само не передбачено обов`язку фіксувати під час розробки кожним членом комісії складене ним питання теоретичної частини іспиту. Тобто, колегіальна розробка питань теоретичної частини іспиту передбачена Положенням.

15. Відтак суд першої інстанції зазначив, що оскільки фіксування процесу розробки кожного питання певним членом Кваліфікаційної комісії не передбачено, тобто такої інформації немає, відповідач об`єктивно не міг її надати.

16. Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 16 травня 2018 року залишив постанову суду першої інстанції без змін. V. Касаційне оскарження

17. У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

18. З-поміж іншого відповідач наголосив на тому, що не порушував прав позивача. Відсутність порушеного права знаменує і відсутність права на його захист, зокрема в порядку адміністративного судочинства. Суди попередніх інстанцій залишили поза увагою цей аспект, тож дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог.

19. Зазначив також, що надати ту інформацію, яку просив ОСОБА_1 . об`єктивно неможливо. V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

20. Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

21. За частинами першою, другою статті 2 Закону № 2939-VI метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

22. Відповідно до частин першої-четвертої статті 19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі.

23. За частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити у задоволенні запиту на інформацію у наступних випадках: розпорядник не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації, з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила, передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

24. Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

25. За частиною другою статті 23 Закону № 2939-VI запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. VІ. Висновки Верховного Суду

27. У контексті обставин цієї справи треба зазначити, що позивач, з огляду на наведене правове регулювання, має право звернутися до розпорядника публічної інформації із запитом незалежно від того, які мотиви його звернення, а також має право очікувати отримати у відповідь повну/вичерпну інформацію. Якщо отримана відповідь/інформація, на його погляд, є, приміром, неповною, то Закон № 2939-VI передбачає за ним право оскаржити такі дії/рішення розпорядника інформації до суду.

28. Тобто в окресленій ситуації суть порушеного права полягає у наданні розпорядником публічної інформації повної/недостовірної інформації на інформаційний запит (поданий в порядку Закону № 2939-VI). З огляду на існуюче правове регулювання, те, наскільки запитувана інформація є значимою, актуальною для її запитувача у правовідносинах, які виникають у зв`язку з реалізацією доступу до публічної інформації, не впливає на обсяг порушеного права як підстави для звернення до суду.

29. У цьому зв`язку треба додати, що розпорядник публічної інформації може надати тільки ту інформацію, якою володіє (яка уже відображена/зафіксована на носіях інформації (паперових, цифрових, аналогових). Для надання відповіді на запит розпорядник не зобов`язаний створювати нову інформацію (як-от аналізувати, систематизувати наявні у нього факти, дані про будь-що чи будь-кого для того, щоб отримати потрібний запитувачу результат). Тому якщо відповідач не володіє запитуваною інформацією (саме в такій площині, як того просить позивач), він не зобов`язаний її створювати. Водночас відповідач як розпорядник публічної інформації повинен надати максимально вичерпну інформацію на запит в тому обсязі, який допустимий з урахуванням обмежень, визначених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI.

30. На думку колегії суддів, встановленим у цій справі обставинам надано правильну правову оцінку через призму законодавчого регулювання доступу до публічної інформації.

31. Аргументи відповідача не спростовують висновків судів попередніх інстанцій по суті спору і не містять переконливих суджень стосовно того, що обставини справи в тому обсязі, які необхідні для правильного вирішення справи, встановлено неправильно. 32. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX).

33. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

34. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

36. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. Переглянувши оскаржені судові рішення першої та апеляційної інстанцій в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що підстави для їх скасування чи зміни відсутні. Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року в цій справі залишити без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. Головуючий М. І. Смокович Судді В. М. Бевзенко Н. А. Данилевич