Постанова Шостий апеляційний адміністративний суд № 640/1695/19

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/1695/19 Суддя (судді) першої інстанції: Васильченко І.П. ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 31 березня 2020 року м. Київ Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича В.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державного підприємства обслуговування повітряного руху України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства обслуговування повітряного руху України до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, В С Т А Н О В И В: До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Державне підприємство Обслуговування повітряного руху України з позовом до Рахункової палати України про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 28.08.2018 № 22-1 «Про розгляд звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету» та визнання протиправними дії відповідача щодо розміщення на офіційному веб-сайті в розділі «офіційні повідомлення» статті (публікації) «Через неналежне управління держмайном Украерорухом неефективного використання майже 280 млн. грн.» розміщену на офіційному веб-сайті відповідача. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року в задоволенні позову відмовлено. Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Державним підприємством обслуговування повітряного руху України подано апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2020 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Державного підприємства обслуговування повітряного руху України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року та призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження. Доводи апелянта, зокрема, обґрунтовані тим, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи, позаяк ДП Обслуговування повітряного руху України не є учасником бюджетного процесу та одноособовим розпорядником закріпленого за ним майна, у зв`язку із чим проведення аудиту ефективності використання і розпорядження об`єктами державної власності Украероруху є протиправним. Окрім того, вказано, що судом не взято до уваги, що членом Рахункої палати не було складено довідку про результати розгляду зауважень, та що деякі питання висвітлені у звіті були досліджені під час інших перевірок. У відзиві Рахункової палати України на апеляційну скаргу зазначено про її необґрунтованість та вказано, що рішення суду першої інстанції є законним та прийнято з належним встановленням обставин справи, зокрема, з огляду на те, що дії члена Рахункової палати відповідали Закону України «Про Рахункову палату». В частині посилань щодо встановлення певних питань у звіті, які були предметом перевірок вказано, що така інформація взагалі не була предметом дослідження суду першої інстанції, та зазначено, що Звіт Рахункової палати не є її рішенням. Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного. Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, на підставі статей 25-27 Закону України «Про Рахункову палату» на засіданні Рахункової палати України, останньою прийнято рішення від 11.04.2018 № 15-5 про внесення змін до Плану роботи Рахункової палати на 2018 рік, згідно якого, зокрема передбачено розгляд Звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету. Для забезпечення реалізації відповідачем конституційних повноважень, останнім на підставі Плану роботи Рахункової палати на 2018 рік, надано доручення на здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) від 03.05.2018 № 04-240. Рішенням Рахункової палати від 10.07.2018 № 17-4 затверджено План роботи Рахункової палати на 2018 рік у новій редакції, яким передбачено у ІІІ кварталі розгляд питання «Звіт про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету». 25.07.2018 Рахунковою палатою складено акт аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету від 25.07.2018 № 04/10/18. 28.08.2018 відповідачем винесено рішення про розгляд звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету» № 22-1. Не погоджуючись із винесеним рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом. Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що доводи позивача не знайшли свого підтвердження, а відповідачем належним чином підтверджено правомірність свого рішення та відповідність останнього вимогам чинного законодавства, що свідчить про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваного рішення від 28.08.2018 № 22-1. Оцінюючи доводи апелянта у взаємозв`язку з обставинами справи, колегія суддів виходить з наступного. Приписами ч.ч. 1 - 2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів. Відповідно до абзацу 4 пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об`єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об`єкти. Статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи. Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про Рахункову палату» член Рахункової палати забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам). Згідно з частинами 1-2 статті 27 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює свою діяльність згідно з планами роботи, які затверджуються на засіданні Рахункової палати. Звернення Верховної Ради України, її комітетів та інших органів, депутатські запити і звернення, звернення Президента України, Кабінету Міністрів України з пропозиціями про здійснення Рахунковою палатою заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) розглядаються на засіданні Рахункової палати щодо прийняття рішення про їх включення до планів роботи. У разі неврахування таких звернень, запитів у плані роботи Рахункова палата надає аргументовану відповідь у встановленому порядку. Статтею 32 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) є план роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та підписане на виконання такого заходу членом Рахункової палати відповідне доручення. У дорученні зазначаються підстава, мета, предмет, строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також склад контрольної групи. Правова позиція Державного підприємства обслуговування повітряного руху України обґрунтована тим, що підставами для скасування спірного рішення є проведення відповідачем аудиту всупереч вимогам чинного законодавства, а саме за відсутності в Плані роботи відповідача на 2018 рік відповідних контрольних заходів; протиправність проведення аудиту, так як позивач не є учасником бюджетного процесу; порушення порядку надання акта аудиту та неврахування відповідачем зауважень об`єкта контролю при складання спірного рішення. Судом першої інстанції обґрунтовано відхилено посилання позивача на відсутність в Плані роботи на 2018 рік проведення аудиту підприємства, вказавши, що рішенням від 11.04.2018 р. № 15-5 про внесення змін до Плану роботи Рахункової палати на 2018 рік, яким, зокрема передбачено розгляд Звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету. Оцінюючи доводи апелянта стосовно того, що Державне підприємство Обслуговування повітряного руху України не є учасником бюджетного процесу, колегія суддів вказує на те, що відповідно до статуту Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, останнє є державним унітарним підприємством, яке діє як державне комерційне підприємство та входить до сфери управління Міністерства інфраструктури України. Згідно зі статутом, майно підприємства є державною власністю і закріплюється за ним на праві господарського відання. Джерелами формування майна підприємства є: державне майно, передане підприємству уповноваженим органом управління та іншими суб`єктами; доходи, одержані від реалізацію продукції, робіт, послуг, інших видів діяльності підприємства; доходи від цінних паперів, кредити банків та інших кредиторів; капітальні вкладення і дотації з бюджетів; майно, придбане в інших суб`єктів господарювання, організацій та громадян у встановленому законодавством порядку; інші джерела, не заборонені законодавством. В той же час, як зазначалось, положеннями ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є зокрема, суб`єкти господарювання, що спростовує вищевказані доводи позивача та жодним чином не свідчить про неправомірність дій та рішень відповідача в межах спірних правовідносин. Суд першої інстанції аргументовано вказав, що не підтвердженими є доводи позивача про неврахування відповідачем зауважень об`єкта контролю при складання спірного рішення, з огляду те, що відповідно до частин 1-4 статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції). У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону. Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами. Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю. Позивачем було подано письмові зауваження до проекту Звіту аудиту, які були досліджені та розглянуті відповідачем, однак не знайшли відповідного обґрунтування щодо спростування встановлених порушень, що свідчить по складання звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету з дотриманням вимог чинного законодавства. Відповідачем у відзиві на апеляційну скаргу обґрунтовано вказано й те, що рішення Рахункової палати містять саме рекомендації (пропозиції), не мають примусу та не призводять до настання юридичних наслідків. Відповідно до ст. 36 Закону України «Про Рахункову палату» рішення надсилаються об`єкту контролю для розгляду та вжиття заходів, що свідчить про те, що рішення Рахункової палати України від 28.08.2018 № 22-1 «Про розгляд звіту про результати аудиту ефективності управління майном Державного підприємства Обслуговування повітряного руху України, що має фінансові наслідки для державного бюджету» не порушує інтересів позивача. Колегія суддів також зауважує, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних (негативних) наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку, чого апелянтом в межах спірних правовідносин не доведено. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 у справі № 826/4406/16, від 26.06.2018 у справі № 802/1064/17-а, від 03.07.2018 у справі № 826/16634/16, від 12.09.2019 у справі № 826/18573/14, від 31.10.2019 у справі № 826/4802/17, від 07.11.2019 у справі № 826/1647/16. Таким чином, з урахуванням обставин справи, правового регулювання та юридичних наслідків спірного рішення колегія суддів приходить до висновку, що всі наведені апелянтом доводи не спростовують висновків суду першої інстанції, який вірно вказав, що вимоги позивача є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Разом з цим, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріально та процесуального права. За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. З огляду на зазначене, та враховуючи, що колегією суддів не встановлено порушень судом першої інстанції під час вирішення даної справи, які відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для його скасування, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321-322, 325, 328-329 КАС України, П О С Т А Н О В И В: Апеляційну скаргу Державного підприємства обслуговування повітряного руху України залишити без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року залишити без змін. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. Головуючий суддя: Парінов А.Б. Судді: Беспалов О.О. Ключкович В.Ю.